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La Sala Primera del Tribunal Constitucional,
compuesta por don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera,
Presidente, don Pablo García Manzano, doña María Emilia
Casas Baamonde, don Javier Delgado Barrio, don
Roberto García-Calvo y Montiel y don Jorge Rodríguez-Zapata
Pérez, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En el recurso de amparo núm. 4680-2001, promovido
por don Ángel González Hidalgo, representado por la
Procuradora de los Tribunales doña Isabel Soberón
García de Enterría y asistido por el Abogado don Rafael
Rubio Sainz, contra el Decreto del Primer Teniente de
Alcalde responsable de la rama de policía municipal,
tráfico e infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid
de 19 de noviembre de 1998, por el que se impuso
la sanción de suspensión de la licencia de autotaxi, y
contra la resolución del Alcalde-Presidente del
Ayuntamiento de Madrid de 6 de abril de 2000, por la que
se desestimó el recurso de alzada formulado contra el
mencionado Decreto; así como contra la Sentencia del
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 16 de
Madrid de 23 de junio de 2001, desestimatoria del
recurso contencioso-administrativo interpuesto contra dicha
sanción. Han intervenido el Ayuntamiento de Madrid,
representado por el Procurador de los Tribunales don
Luis Fernando Granados Bravo y asistido por el Letrado
don Alfonso Martínez Ale, y el Ministerio Fiscal. Ha sido
Ponente don Javier Delgado Barrio, quien expresa el
parecer de la Sala.
I. Antecedentes
1. Por escrito que fue registrado en este Tribunal
el 5 de septiembre de 2001 la Procuradora de los
Tribunales doña Isabel Soberón García de Enterría, en
nombre y representación de don Ángel González Hidalgo,
interpuso recurso de amparo contra las resoluciones
mencionadas en el encabezamiento.
2. Los hechos de los que deriva la presente
demanda de amparo son, en síntesis, los siguientes:
a) Por Decreto del Primer Teniente de Alcalde
responsable de la rama de policía municipal, tráfico e
infraestructuras del Ayuntamiento de Madrid de 19 de
noviembre de 1998 se impuso al demandante de amparo
la sanción de suspensión de tres meses de su licencia
de autotaxi. En el procedimiento administrativo
sancionador se consideró probado que la tarde del 27 de julio
de 1998, en el aeropuerto de Barajas, el taxista prefirió
prestar el servicio a unos ciudadanos extranjeros y no
a otras personas, que estaban antes en la fila. Conforme
a la Ordenanza municipal del Ayuntamiento de Madrid
reguladora del servicio de vehículos de alquiler con
aparato taxímetro la conducta fue calificada como infracción
grave ["negarse a prestar servicio estando libre",
art. 51.II, d)], que lleva vinculada la sanción de
suspensión temporal de la licencia municipal [art. 52 B)].
b) Frente a dicha resolución administrativa formuló
el demandante de amparo recurso de alzada, que fue
desestimado por Resolución del Alcalde-Presidente del
Ayuntamiento de Madrid de 6 de abril de 2000. A
continuación se interpuso recurso
contencioso-administrativo, que fue desestimado por la Sentencia del Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo núm. 16 de Madrid
de 23 de junio de 2001.
A la alegación formulada por el recurrente relativa
a la supuesta infracción del principio de legalidad
sancionadora (art. 25.1 CE) en que habría incurrido la
resolución administrativa dio respuesta la citada Sentencia,
en síntesis, con el argumento de que la sanción impuesta
encontraba cobertura legal en la regulación de la Ley
16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los
transportes terrestres (LOTT), que en el art. 7 c) establece
que corresponde a los poderes públicos "promulgar las
normas necesarias para la adecuada ordenación de los
transportes terrestres, en desarrollo o en concordancia
con la presente Ley", y cuyo art. 7 f) dispone que
corresponde a los poderes públicos "ejercer las funciones de
inspección y sanción en relación con los servicios y
actividades de transportes terrestres".
c) Contra la Sentencia del Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo se interpuso por el demandante de
amparo recurso de apelación del que, no obstante,
desis
tió el 5 de septiembre de 2001, al entender que, como
se indicaba en la instrucción de recursos de dicha
resolución judicial, no cabía interponer contra ella recurso
ordinario alguno.
3. En su demanda de amparo considera el
recurrente que la resolución administrativa impugnada vulneraría
el principio de legalidad sancionadora (art. 25.1 CE), por
haber impuesto la sanción de suspensión temporal de
la licencia de autotaxi con apoyo exclusivo en una
Ordenanza municipal que carecería de la cobertura legal
exigida constitucionalmente. Para sustentar su
argumentación se apoya el demandante de amparo en la doctrina
contenida en la STC 132/2001, de 8 de junio, que otorgó
el amparo solicitado en otro caso de suspensión de
licencia de autotaxi impuesta por el Ayuntamiento de Madrid
en aplicación de la misma Ordenanza. La demanda
termina con la solicitud de que se conceda el amparo y
se anulen las resoluciones impugnadas y, por otrosí, se
pide la suspensión de la sanción impuesta mientras se
tramita este proceso constitucional.
4. Por providencia de 26 de mayo de 2003 la
Sección Primera de este Tribunal acordó admitir a trámite
la demanda de amparo, requerir atentamente al Juzgado
de lo Contencioso-Administrativo núm. 16 de Madrid
y al Ayuntamiento de Madrid para que remitieran,
respectivamente, testimonio del procedimiento ordinario
núm. 88-2000, así como el expediente administrativo
núm. 505/98; interesar del citado Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo el emplazamiento de quienes
fueron parte en el mencionado procedimiento, con
excepción del recurrente en amparo, para que pudieran
comparecer en este proceso constitucional; y formar la
correspondiente pieza separada de suspensión, que
terminó por ATC 283/2003, de 15 de septiembre, por
el que se acordó acceder a la solicitud de suspensión
de la sanción impuesta.
5. El 21 de junio de 2003 fue registrado en este
Tribunal escrito de don Luis Fernando Granados Bravo,
Procurador de los Tribunales y del Ayuntamiento de
Madrid, por el que se solicitaba que se tuviera a dicho
Ayuntamiento por personado en este proceso
constitucional.
6. Por diligencia de ordenación del Secretario de
Justicia de la Sala Primera de este Tribunal de 16 de
septiembre de 2003 se acordó tener por recibidos el
testimonio de las actuaciones y el expediente
administrativo remitidos, tener por personado al Ayuntamiento
de Madrid, así como dar vista de todas las actuaciones
del presente recurso de amparo, conforme a lo dispuesto
por el art. 52 LOTC, al Ministerio Fiscal y a las partes
personadas, para que pudieran formular las alegaciones
que tuvieran por convenientes.
7. El Ministerio Fiscal presentó su escrito de
alegaciones el 6 de octubre de 2003. Tras la exposición
de los antecedentes alega el Fiscal que la cuestión
central que plantea la presente demanda de amparo habría
sido resuelta recientemente por la STC 161/2003, de
15 de septiembre, que otorgó el amparo solicitado frente
a otro caso de suspensión de licencia de autotaxi en
aplicación de la Ordenanza municipal que regula este
servicio en Madrid. En dicha Sentencia se declara que
"el derecho fundamental a la legalidad sancionadora (art.
25.1 CE), en relación con el principio de seguridad
jurídica también garantizado constitucionalmente (art. 9.3
CE), exige que cuando la Administración ejerce la
potestad sancionadora sea la propia resolución administrativa
que pone fin al procedimiento la que, como parte de
su motivación [la impuesta por los arts. 54.1 a) y 138.1
de la Ley de régimen jurídico de las Administraciones
públicas y del procedimiento administrativo común],
identifique expresamente o, al menos, de forma implícita
el fundamento legal de la sanción" (STC 161/2003,
FJ 4), pues sólo así podría el ciudadano conocer de forma
concreta el apoyo legal del ejercicio de la potestad
sancionadora por la Administración.
En el caso que se plantea en el presente proceso
constitucional la sanción administrativa fue impuesta,
como en el resuelto por la STC 161/2003, con el único
apoyo de los preceptos de una ordenanza municipal,
sin que fuera posible la identificación mínimamente
sencilla de un precepto legal en el que aquélla encontrara
cobertura. Por otra parte, tampoco el art. 7 c) LOTT,
utilizado en la resolución judicial impugnada para
proporcionar a la norma reglamentaria la necesaria
cobertura legal, serviría para cumplir con las exigencias del
art. 25.1 CE, dado que este precepto no contiene
configuración alguna de un tipo infractor.
Por último, destaca el Ministerio Fiscal que no sería
aplicable al caso la Ley 20/1998, de 27 de noviembre,
de ordenación y coordinación de los transportes urbanos
de la Comunidad de Madrid, pues los hechos por los
que se sancionó tuvieron lugar antes de que esta norma
entrara en vigor. En atención a todo lo expuesto, el Fiscal
concluye su escrito con la solicitud de que se otorgue
el amparo solicitado, se reconozca el derecho del
recurrente a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE) y
se declare la nulidad de las resoluciones impugnadas.
8. El recurrente en amparo presentó su escrito de
alegaciones el 9 de octubre de 2003, en el que se daban
por reproducidas las contenidas en la demanda de
amparo y se solicitaba lo mismo que en ésta.
9. Por providencia de 23 de octubre de 2003 se
señaló para deliberación y fallo de la presente Sentencia
el día 27 del mismo mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. El recurrente en amparo fue sancionado por
Decreto del Primer Teniente de Alcalde responsable de
la rama de policía municipal, tráfico e infraestructuras
del Ayuntamiento de Madrid de 19 de noviembre de
1998, con la suspensión de su licencia municipal de
autotaxi por un periodo de tres meses, por considerársele
autor de la infracción grave consistente en "negarse a
prestar servicio estando libre", conforme a lo previsto
en los arts. 51.II d) y 52 B) de la Ordenanza municipal
de Madrid reguladora del servicio de vehículos de alquiler
con aparato taxímetro de 27 de junio de 1980. La misma
fundamentación normativa de la sanción se utilizó por
la Resolución del Alcalde-Presidente del Ayuntamiento
de Madrid de 6 de abril de 2000, por la que se desestimó
el recurso de alzada formulado contra el mencionado
Decreto.
La Sentencia del Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo que resolvió el recurso
contencioso-administrativo interpuesto contra la sanción dio respuesta a la
alegación formulada por el recurrente relativa a la
supuesta infracción del principio de legalidad
sancionadora (art. 25.1 CE), en síntesis, con el argumento de
que tal sanción encontraba la cobertura legal exigida
por el mencionado principio en la regulación de la Ley
16/1987, de 30 de julio, de ordenación de los
transportes terrestres (LOTT), cuyo art. 7 c) establece que
corresponde a los poderes públicos "promulgar las
normas necesarias para la adecuada ordenación de los
transportes terrestres, en desarrollo o en concordancia con
la presente Ley", y que en su art. 7 f) dispone que
corresponde a los poderes públicos "ejercer las funciones de
inspección y sanción en relación con los servicios y
actividades de transportes terrestres".
2. La cuestión única que plantea la demanda de
amparo ha sido resuelta recientemente por este Tribunal,
en otro recurso interpuesto contra una sanción de
suspensión de licencia de autotaxi impuesta en aplicación
de la citada Ordenanza del Ayuntamiento de Madrid,
que dio lugar a la STC 161/2003, de 15 de septiembre:
tras hacer referencia a la doble garantía, material y
formal, que la doctrina ya reiterada de este Tribunal ha
entendido contenida en el principio de legalidad
sancionadora reconocido en el art. 25.1 CE (STC 161/2003,
FJ 2), declara que "el derecho fundamental a la legalidad
sancionadora (art. 25.1 CE), en relación con el principio
de seguridad jurídica también garantizado
constitucionalmente (art. 9.3 CE), exige que cuando la
Administración ejerce la potestad sancionadora sea la propia
resolución administrativa que pone fin al procedimiento
la que, como parte de su motivación [la impuesta por
los arts. 54.1 a) y 138.1 de la Ley de régimen jurídico
de las Administraciones públicas y del procedimiento
administrativo común], identifique expresamente o, al
menos, de forma implícita el fundamento legal de la
sanción. Sólo así puede conocer el ciudadano en virtud
de qué concretas normas con rango legal se le sanciona,
sin que esté excluido... que una norma de rango
reglamentario desarrolle o concrete el precepto o los
preceptos legales a cuya identificación directa o
razonablemente sencilla el sancionado tiene un derecho que
se deriva del art. 25 CE" (FJ 3).
También en el caso que ahora se examina la
resolución administrativa sancionadora (y la que
posteriormente resolvió el recurso de alzada) fundamentó la
sanción que se imponía exclusivamente en los preceptos
de la Ordenanza municipal de 1980 que regulan la
infracción constatada y la sanción a ella vinculada, sin que
de forma implícita fuera posible identificar con la mínima
seguridad razonable qué normas legales eran
desarrolladas por las de rango reglamentario aplicadas. Fue el
Juzgado de lo Contencioso-Administrativo el que, por
primera vez, identificó dos preceptos de la LOTT de 1987
como supuesta cobertura legal de la sanción.
Y a este respecto es de recordar, como señalábamos
en la citada STC 161/2003 (FJ 3), que "desde la
perspectiva del reparto de poderes entre la Administración
y los órganos judiciales en el ámbito del ejercicio de
la potestad sancionadora administrativa debe destacarse
que, conforme a la regulación vigente de la misma, es
a la Administración a la que está atribuida la competencia
sancionadora y que a los órganos judiciales corresponde
controlar la legalidad del ejercicio de esas competencias
por la Administración. No es función de los jueces y
tribunales reconstruir la sanción impuesta por la
Administración sin fundamento legal expreso o
razonablemente deducible mediante la búsqueda de oficio de
preceptos legales bajo los que puedan subsumirse los hechos
declarados probados por la Administración. En el ámbito
administrativo sancionador corresponde a la
Administración, según el Derecho vigente, la completa
realización del primer proceso de aplicación de la norma (que
debe ser reconducible a una con rango de ley que cumpla
con las exigencias materiales del art. 25.1 CE), lo que
implica la completa realización del denominado
silogismo de determinación de la consecuencia jurídica:
constatación de los hechos, interpretación del supuesto de
hecho de la norma, subsunción de los hechos en el
supuesto de hecho normativo y determinación de la
consecuencia jurídica. El órgano judicial puede controlar
posteriormente la corrección de ese proceso realizado por
la Administración, pero no puede llevar a cabo por sí
mismo la subsunción bajo preceptos legales encontrados
por él, y que la Administración no había identificado
expresa o tácitamente, con el objeto de mantener la
sanción impuesta tras su declaración de conformidad
a Derecho. De esta forma, el juez no revisaría la legalidad
del ejercicio de la potestad sancionadora sino que, más
bien, lo completaría".
Por todo ello, hay que concluir que la resolución
administrativa impugnada vulneró el principio de legalidad
sancionadora garantizado en el art. 25.1 CE.
3. Aunque lo expuesto sería suficiente para la
estimación del recurso de amparo, es de añadir, siguiendo
nuestra reiterada doctrina:
a) En primer lugar, como advierte el Ministerio
Fiscal, es evidente que tampoco los preceptos de la Ley
de ordenación de los transportes terrestres invocados
por la Sentencia del Juzgado de lo
Contencioso-Administrativo para entender que la sanción tenía la cobertura
legal exigida por el art. 25.1 CE cumplen con las
exigencias derivadas de este precepto constitucional. Las
letras c) y f) del art. 7 LOTT establecen, respectivamente,
que corresponde a los poderes públicos "promulgar las
normas necesarias para la adecuada ordenación de los
transportes terrestres, en desarrollo o en concordancia
con la presente Ley"; y "ejercer las funciones de
inspección y sanción en relación con los servicios y
actividades de transportes terrestres". Se está aquí ante
preceptos atributivos de competencias, pero no existe en
estas normas criterio material alguno que sirviera para
orientar y condicionar la valoración del Municipio al
establecer tipos de infracciones a través de ordenanza
municipal, conforme exige la doctrina sobre la flexibilización
de la reserva de ley del art. 25.1 CE "en materias donde,
por estar presente el interés local, existe amplio campo
para la regulación municipal" (STC 132/2001, de 8 de
junio, FJ 6).
b) Por otra parte, ya en la STC 132/2001, de 8
de junio, FJ 8 (relativa a otra sanción impuesta en
aplicación de la mencionada Ordenanza del Ayuntamiento
de Madrid) se declaró que para las infracciones graves
la sanción de suspensión temporal de la licencia o
autorización correspondiente "no encuentra precisa
cobertura legal en los criterios sancionadores de la LOTT",
pues dicha sanción está prevista sólo "para algunas
concretas infracciones muy graves". En el mismo sentido
se pronunció la ya citada STC 161/2003, de 15 de
septiembre, FJ 4.
c) En último término, como también se declaró en
las SSTC 132/2001 (FJ 8) y 161/2003 (FJ 4), la Ley
de ordenación de los transportes terrestres no puede
servir de cobertura legal a una sanción impuesta por
el Ayuntamiento de Madrid por unos hechos que tuvieron
lugar el 27 de julio de 1998, después de que por STC
118/1996, de 27 de junio, se hubieran anulado por
falta de competencia estatal los arts. 113 a 118 LOTT
(que integraban el capítulo séptimo de su título tercero:
"los transportes urbanos"), de suerte que, tras la citada
Sentencia, la Ley de ordenación de los transportes
terrestres "ya no [contenía] regulación alguna de los servicios
de transporte urbano en autotaxi". Fue el art. 16.1 de
la Ley madrileña 20/1998, de 27 de noviembre, de
ordenación y coordinación de los transportes urbanos de la
Comunidad de Madrid, el que dispuso que "será de
aplicación en relación con el incumplimiento de las normas
reguladoras de los transportes urbanos lo dispuesto en
los arts. 138 a 144 LOTT", para cuya aplicación, además,
la Ley autonómica regula una detallada serie de
"precisiones" (art. 16.2; STC 161/2003, FJ 4).
d) Por la fecha en que ocurrieron los hechos (como
ya se ha dicho, el 27 de julio de 1998) también es
evidente que no puede aplicarse a la sanción impuesta
la regulación de la citada Ley madrileña 20/1998, de 27
de noviembre.
Es procedente, por consecuencia de los
razonamientos anteriores, el pronunciamiento de otorgamiento del
amparo previsto en el art. 53 a) LOTC.
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Otorgar el amparo solicitado por don Ángel González
Hidalgo y, en consecuencia:
1.o Reconocer el derecho del recurrente en amparo
a la legalidad sancionadora (art. 25.1 CE).
2.o Declarar la nulidad del Decreto del Primer
Teniente de Alcalde responsable de la rama de policía
municipal, tráfico e infraestructuras del Ayuntamiento
de Madrid de 19 de noviembre de 1998, por el que
se impuso la sanción de suspensión de la licencia de
autotaxi, y de la Resolución del Alcalde Presidente del
Ayuntamiento de Madrid de 6 de abril de 2000, por
la que se desestimó el recurso de alzada formulado
contra el mencionado Decreto; así como de la Sentencia
del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo núm. 16
de Madrid de 23 de junio de 2001, desestimatoria del
recurso contencioso-administrativo (procedimiento
ordinario núm. 88-2000) interpuesto contra dicha sanción.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del
Estado".
Dada en Madrid, a veintisiete de octubre de dos mil
tres.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera.-Pablo García
Manzano María Emilia Casas Baamonde.-Javier Delgado
Barrio.-Roberto García-Calvo y Montiel.-Jorge
Rodríguez-Zapata Pérez.-Firmado y rubricado.
Fuente: Boletin Oficial del Estado (BOE) Nº 283 del Miércoles 26 de Noviembre de 2003. Suplemento del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional.