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10 Miércoles 9 de enero de 2002

BOLETIN OFICIAL Nº 29.812 2 Sección
En ese orden de ideas destacó que en el dictamen ya citado, esta Procuración del Tesoro expresó que razones de necesaria certeza jurídica y de tipo formal imponen un criterio restrictivo a la admisión de la existencia de actos tácitos de manifestación de la voluntad de la Administración, cuando, como en el caso, dicha manifestación no resulta indubitable.
Agregó que Aún cuando el dictamen fuera notificado, directamente, al administrado por el órgano actuante competente o no, para adoptar la decísión ni siquiera en ese caso el asesoramiento mutaría su naturaleza jurídica reconociéndose la doble condición de acto y notificación sólo a las notas que hacen conocer una determinada decisión Comadira, Julio Rodolfo El Acto Administrativo, Hoy en la obra colectiva El Derecho Administrativo Argentino, Hoy, Editorial Ciencias de la Administración, Bs. As., 1996, en especial, pág. 55.
Concluyó entonces que no habiendo recaído decisión alguna de esa jurisdicción en relación con el acogimiento de la interesada al retiro voluntario y siendo irrecurrible el dictamen N 1465/00 de la ex Dirección Nacional del Servicio Civil de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros que ataca la recurrente, su impugnación a la Circular N 1/00 de la citada Subsecretaría sólo puede ser admitida como una impugnación directa contra el acto de alcance general, que debe tramitar por la vía del reclamo impropio del artículo 24, inciso a, de la Ley N 19.549 de Procedimientos Administrativos y ser resuelta por el mismo órgano que lo dictó v. Dictámenes 210:137.
11.2. En cuanto al fondo de la cuestión planteada el asesoramiento bajo comentario coincide con los de los servicios jurídicos preopinantes y estima que correspondería rechazar la impugnación de que se trata.
En resumen esa Dirección General considera que corresponde tramitar la impugnación deducida por la Dra. M. contra la Circular N 1/00 de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, como reclamo impropio en los términos del artículo 24, inciso a, de la Ley de Procedimientos Administrativos.
Asimismo y por las consideraciones vertidas en el apartado III estima, que corresponde rechazar dicho reclamo, mediante acto resolutorio del mismo órgano que dictó el acto de alcance general.
12. La Oficina Nacional de Empleo Público de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Secretaría de la Modernización del Estado a fojas 58, y la Dirección General de Asuntos Jurídicos de esa Subsecretaría de Asuntos Legales a fojas 61/65, discreparon con el encuadre formal efectuado por el servicio jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, solicitando esta última dependencia, la opinión de esta Procuración del Tesoro acerca de esa divergencia y de la pretensión de la Dra. M.
13. A fojas 60 esa Subsecretaría requirió mi opinión.

De conformidad con lo establecido por el artículo 80 del Reglamento de Procedimientos Administrativos. Deoreto 1759/72 T.O.1991, esta Procuración del Tesoro ha señalado reiteradamente que los dictámenes son actos meramente preparatorios tendientes a la formación de la voluntad de la Administración y, por ende, no son actos administrativos susceptibles de recursos v. Dictámenes 181:151, 183:150, 185:174, Dictámenes 235:175.
Si, en cambio, los términos de ese dictamen, fundados en los de la mentada Circular N 1, permitieron a la interesada presumir que en forma inminente la aplicación futura de ese acto de alcance general afectaría la órbita de los que consideraba sus derechos subjetivos.
En tal situación considero que la presentación de la Dra. M. contra la Circular N 1 de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, debe ser admitida como impugnación directa del acto de alcance general y ser tramitada como el reclamo ante la autoridad que lo dictó al que alude el artículo 24, inciso a, de la Ley N 19.549 de Procedimientos Administrativos.
En este orden de ideas y en Dictámenes 210:137, esta Procuración destacó que el reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos, contempla la impugnación indirecta de los actos de alcance general en su artículo 73 que establece a su respecto, la admisibilidad de los recursos previstos en su Título VIII, y aclara que esa vía es procedente sin perjuicio de lo normado por el artículo 24, inc. a de la Ley de Procedimientos Administrativos, siendo el acto que resuelve tal reclamo irrecurrible.
Expresó asimismo que dicho reglamento en su artículo 83 dispone que los actos de alcance general pueden ser derogados, total o parcialmente y reemplazados por otros, de oficio o a petición de parte y aun mediante recurso en los casos que éste fuere procedente
Afirmó que, desde la perspectiva de esas disposiciones juzgo incompatible con los principios que rigen la hermenéutica prescindir de la importancia que implica la reiteración del uso del término reclamo en toda oportunidad en que el legislador se refirió a la impugnación directa de los actos de alcance general
lo que permite sostener que el legislador ha pensado para esta naturaleza de actos, una vía de impugnación distinta de la prevista para los actos de alcance particular aún cuando éstos materialicen la aplicación de uno de aquellos actos.
Sostuvo que el artículo 73 del reglamento de la Ley de Procedimientos Administrativos se refiere a la posibilidad de impugnar actos de alcance general por medio de recursos, únicamente cuando la autoridad hubiere dado o comenzado a dar aplicación a esos actos a través de actos individuales.
Es decir que dicho artículo no sólo admite la interposición de recursos administrativos exclusivamente en el caso de impugnación indirecta de actos de alcance general, sino que autoriza a sostener la improcedencia de tales recursos en la impugnación directa de esa categoría de actos el subrayado me pertenece.

III
ANALISIS DE LA CUESTION PLANTEADA
Examinados los antecedentes considero que ahora sí se encuentra habilitada la competencia de este Organismo Asesor para emitir su opinión, habida cuenta de la divergencia planteada entre dos Delegaciones del Cuerpo de Abogados del Estado bajo su Dirección; y adelanto que comparto en términos generales las argumentaciones y conclusiones a las que arribó el servicio jurídico del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.

4. En resumen, en el marco de las normas y doctrinas reseñadas, ni la notificación de fojas 6, ni el dictamen obrante a fojas 5, participan de las notas distintivas de las actuaciones a las que con extrema prudencia y excepcionalidad podría en algún caso particular, adjudicárseles el doble carácter de acto decisorio y de notificación de su contenido.
IV
CONCLUSIONES

1. Advierto en primer lugar, que la Dra. M. ha delimitado en forma precisa, que su impugnación ataca el dictamen de la ex Dirección Nacional del Servicio Civil de la Subsecretaría de la Función Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros al que califica de acto denegatorio tácito y en su consecuencia, al acto de alcance general que le sirvió de fundamento Circ. ex DNSC N 1/2000, pero en modo alguno a la nota por la que dicho dictamen fue notificado v. fs. 7/20.

1. Por tal motivo y no habiendo recaído en autos, acto alguno de aplicación, considero que desde el punto de vista formal procede admitir la presentación de la Dra. M. como una impugnación directa de la Circular N 1/00 de la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, que debe tramitar por la vía del reclamo impropio previsto en el artículo 24, inciso a, de la Ley de Procedimientos Administrativos, y ser resuelta por la misma autoridad que dictó dicho acto, en decisión irrecurrible.

No obstante, esa circunstancia no me exime de examinar, brevemente, el alcance de los actos que notifican dictámenes, si tengo en cuenta que el servicio jurídico de la Jefatura de Gabinete de Ministros, ha estimado que la comunicación de ese dictamen, girada a la interesada por la Dirección General de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, ha devenido en un acto administrativo denegatorio tácito.

2. En cuanto a los agravios vertidos por la recurrente contra los términos de la circular atacada, comparto las consideraciones y conclusiones de los servicios jurídicos preopinantes y estimo que corresponde rechazar su impugnación.

En tal sentido doy por reproducidos en homenaje a la brevedad los asesoramientos y la doctrina citados a fojas 53/56 y quiero recordar la sentada en Dictámenes 214:183 entre otros.

Dejo así expresada mi opinión.
MARIA ANDREA CARUSO, Subprocuradora del Tesoro de la Nación.

En dicho pronunciamiento se determinó que cuando se dispone la notificación al administrado del contenido de un asesoramiento emitido por el servicio jurídico competente, su efecto debe ser considerado como decisorio en la medida en que fuera ordenada por el órgano facultado para decidir el fondo de la cuestión v. Dictámenes 190:156; 211:131.

ADMINISTRACION FEDERAL DE INGRESOS PUBLICOS. Convenio. Celebración. CONFLICTOS INTERADMINISTRATIVOS. Entidades y organismos estatales. Defensas. Prescripción. PROCEDIMIENTO
ADMINISTRATIVO. Caducidad. ADMINISTRACION PUBLICA NACIONAL. Entidades. Deudas. LEY. Derogación tácita. Presupuestos. ESTADO NACIONAL. Principio de unicidad.

Precisamente, en el precedente obrante en Dictámenes 211:131, este Organismo Asesor aclaró que para que la notificación de un dictamen adquiera el carácter de acto administrativo, la nota de la repartición al destinatario debe reunir la doble condición de acto decisorio y acto de notificación Dictámenes 137:134; 151 2 parte: 646; 153:439.

Expte. N 250.680/00. Administración Federal de Ingresos Públicos; 1 de noviembre de 2001. Dictámenes 239:340.

En el mismo sentido y en Dictámenes 190:156 esta Procuración tuvo en consideración que fue el órgano facultado para decidir el que ordenó la notificación al interesado del contenido de dos dictámenes , y expresó que en atención a que la autoridad que dispuso las notificaciones era aquélla con competencia específica para resolver en cada caso, podía considerarse válidamente a cada uno de tales actos como decisorio
2. Cabe señalar asimismo, que en el dictamen de este Organismo Asesor citado en el asesoramiento de fojas 23/27 Dictámenes 171:78 la situación tenida en cuenta no guarda relación con la que aquí se analiza.
En efecto. Se trataba en esa ocasión, del libramiento de un certificado, expedido luego de constatada la existencia de una deuda mediante acta del inspector actuante.
Se consideró para ello que teniéndose por configurada la existencia de un crédito contra el incumplidor, medió un acto decisorio que llevó a resolver la iniciación de la acción judicial y a otorgar el título necesario a ese fin, lo que implicó una conducta actuada por el funcionario u órgano competente, que se definió en la expedición de un certificado.
Tal decisión se expresó constituye un acto administrativo, ya que es la declaración de un órgano estatal, en ejercicio de la función materialmente administrativa y caracterizada por un régimen exorbitante, que produce efectos individuales en forma directa, con relación a los administrados o terceros destinatarios del acto Cassagne, Juan C., Derecho Administrativo, T II, p. 62, Bs. As. 1982.
En el caso particular que aquí se analiza, ninguna de estas notas distintivas y excepcionales se cumplimenta, toda vez que se está frente a una mera notificación por parte de la Directora General de Recursos Humanos del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, de un dictamen, solicitado por la propia peticionaria, en forma previa a la iniciación del trámite de su retiro voluntario, comunicación ésta que carece del pretendido efecto de acto administrativo.
3. No asiste además razón a la recurrente, cuando asigna al dictamen brindado a su pedido por la Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros, el carácter de resolución denegatoria tácita de su pretensión.

La defensa de prescripción no es susceptible de oponerse entre organismos o entidades que integran la Administración Pública; la deuda que mantiene Servicios de Radio y Televisión S.A. de la Universidad Nacional de Córdoba con la Administración Federal de Ingresos Públicos deberá cancelarse con arreglo al régimen previsto en el Decreto N 1214/99; la Administración Federal de Ingresos Públicos se encuentra facultada para celebrar convenios con las distintas entidades que integran la Administración Pública tendientes a superar las controversias patrimoniales comprendidas en la Ley N 19.983.
La defensa de prescripción no es susceptible de oponerse entre organismos o entidades que integran la Administración Pública. La mera posibilidad de que el Estado y sus entidades puedan oponerse recíprocamente la caducidad o prescripción como defensas, implicaría admitir la incongruencia de que aquél pudiera obstruir la gestión del bien común que se desarrolla específicamente a través de distintas formas instrumentales, lo que constituiría un verdadero despropósito que la correcta hermenéutica no debe aceptar.
El régimen de caducidades adjetivas y sustantivas consagrado en la Ley N 24.447 presupone y refiere a acciones de contenido patrimonial que dirijan los particulares contra el Estado pretendiendo obtener una decisión que lo condene. Supone dos partes distintas en litigio. Sólo a ellas cabe aplicar las caducidades, sustantiva y procesal, dispuestas en la ley conf. Dict. 223:147.
Tanto los fundamentos que motivaron el dictado del Decreto N 1214/99, como la letra de su artículo 1, revelan que el Poder Ejecutivo al instruir a los organismos que allí menciona, para acordar a esas deudas el tratamiento previsto en el Decreto N 2394/92, procuró instrumentar un mecanismo de cancelación de esas acreencias de igual contenido al otorgado a los organismo estatales - pertenecientes. El mecanismo de cancelación de créditos que prevé el Decreto N 1214/99, comporta, en rigor, una medida inherente a la organización de la Administración Pública, que es propia del Poder Ejecutivo de la Nación art.
99 inc. 1 de la Constitución Nacional.
El Decreto N 138/99 no contiene ninguna previsión que derogue en forma explícita al Decreto N
1214/99, ni tampoco resulta razonable inferir que se haya operado la derogación tácita de este último. En efecto, el mecanismo de cancelación de acreencias que prevé el señalado Decreto N 1214/99 configura un régimen de carácter especial cuyas previsiones no resultan manifiestamente antagónicas con la directiva que emana del Decreto N 138/99.