Quiero saber acerca de...

BOLETIN OFICIAL Nº 29.715 2 Sección
Miércoles 22 de agosto de 2001

23

4.4. Como consecuencia de ese asesoramiento, el Poder Ejecutivo Nacional dictó el Decreto N 3418/76
B.O. 31-12-76, en el que se estableció que a partir de la vigencia de la Ley N 20.744 no son aplicables al personal de las empresas del Estado y de la administración pública nacional regido por convenciones colectivas de trabajo las disposiciones de los artículos 6 de la ley 18.570 y 1 de la Ley 20.343 sino las del artículo 106 del Régimen de Contrato de Trabajo texto ordenado por Decreto 390/76.

calcule tomándose como base la remuneración principal v. Vázquez Vialard, Carcavallo, Altamira Gigena, Hnicken, Rodríguez Mancini y Buzzetti Thomson; Remuneraciones, en Tratado de Derecho del Trabajo, Antonio Vázquez Vialard Director, T IV, pág. 690, Ed. Astrea, Buenos Aires, 1982.

4.5. Se infiere de lo expuesto que la norma de excepción en la que funda su pretensión la reclamada
remitiéndose a la resolución de la entonces Dirección Nacional de la Caja Nacional de Previsión para el Personal del Estado y Servicios Públicos ya no era aplicable cuando el ex Instituto incumplió con el pago de los aportes.

Cambiando de tema, debo destacar que la reclamada ha tenido en estos actuados una conducta por lo menos ambigua respecto de la legitimidad de la reclamación de la DGI, ya que si al principio la cuestionó
diciendo que los rubros gravados no se hallaban sujetos a aportes previsionales y/o estaban abarcados por el convenio de fojas 13/26, luego se acogió a los beneficios del Decreto N 493/95 respecto de algunos conceptos, desistiendo de toda acción y derecho sobre ellos v. fs. 274.

4.6. Consecuentemente, debe aplicarse el artículo 106 de la Ley de Contrato de Trabajo N 20.744 t.o.
1976, que, en consonancia con la Ley N 18.037, establece que los viáticos serán considerados como remuneración, excepto en la parte efectivamente gastada y acreditada por medio de comprobantes.
4.7. Por otra parte, la reclamada reconoció que la documentación que demostraría el carácter no remuneratorio de los rubros reclamados nunca fue presentada v. fs. 274/282, en esp. fs. 278 vta.; y que la certificación contable que dijo adjuntar a fojas 1 del Expediente N 6074/96 no obra en estos actuados.
Al respecto, esta Procuración ha sostenido reiteradamente que el procedimiento reglado por la Ley N
19.983 se rige por algunos de los principios del Derecho Procesal, entre los que se cuenta el affirmanti incumbit probatio v. art. 377 del CPCCN y Dictámenes 233:27.
Y la Corte Suprema de Justicia de la Nación ha expresado que la prueba constituye la actividad procesal encargada de producir el convencimiento o certeza sobre los hechos controvertidos y supone un imperativo del propio interés del litigante, quien a su vez, corre el riesgo de obtener una decisión desfavorable en el caso de adoptar una actitud omisiva Fallos 318:2555.
En el sub examine, la ausencia de pruebas en este punto torna ineficaz la defensa de la entidad reclamada y, correlativamente, apuntala el reclamo.

7. La conducta de la reclamada
8. Los intereses En cuanto a los intereses reclamados, señalo que no obstante el desistimiento parcial indicado en el punto anterior, no se ha efectuado una reliquidación de la deuda reclamada, de modo que expedirme acerca de la forma en que la anterior determinación fue realizada y del monto de las multas aplicadas resulta abstracto en esta instancia.
9. La multa En lo concerniente a la pretensión del organismo de recaudación dirigida a obtener el cobro de una multa fijada a la reclamada, pasaré a reseñar la opinión emitida recientemente por este Organismo Asesor, la cual considero aplicable al caso de autos toda vez que esa sanción le fue atribuida cuando el ex Instituto aún no se había transformado en un ente público no estatal. Todo ello sin perjuicio de la observación formulada en el Punto II.1 del presente asesoramiento.
Esta Procuración ha señalado recientemente que en la esfera de las relaciones de naturaleza interadministrativa como la que se ventila en este procedimiento no resulta procedente la aplicación de multas de carácter penal o administrativo v. Dictamen del 5 de junio de 2001 recaído en Expte. N 15.435/97, del registro del Tribunal Fiscal de la Nación.

5. El reclamo de aportes y contribuciones sobre refrigerio 5.1. En lo atinente al rubro refrigerio, la reclamada alegó que el artículo 106 de la Ley de Contrato de Trabajo t.o. 1976 dispone que los viáticos para gastos de refrigerio serán considerados como remuneración salvo lo que en particular dispongan los estatutos profesionales o convenciones colectivas de trabajo.

En esa oportunidad indiqué que al formarme esta convicción, no me había pasado inadvertida la doctrina de esta Casa, que admite la aplicación de esta clase de sanciones entre órganos o entidades que se desenvuelven en el ámbito de la Administración Pública.
9.1. En respaldo de esta tesis, se han esgrimido diversos argumentos.

Habida cuenta de que en el Convenio Colectivo de Trabajo N 72/75 se reconoció el carácter no remunerativo del rubro refrigerio, el ex Instituto sostiene que se da en el caso la salvedad del artículo 106 y, consecuentemente, que no debe aportes por ese rubro.
5.2. Según surge de la documentación agregada en autos, el artículo 70 del Convenio Colectivo de Trabajo N 72/75 estableció la obligación del ex Instituto de proveer al personal de desayuno o merienda v. fs.
84.
La pieza glosada a fojas 109 da cuenta de que la Comisión Especial constituida para implementar la mensualización del personal determinó que aquel refrigerio sería reemplazado, a partir del 1 de marzo de 1986, por una suma fija.
5.3. El 14 de febrero de 1990, la Comisión Paritaria Permanente de Interpretación del Convenio Colectivo de Trabajo N 72/75 suscribió un acta integrativa del Acta Complementaria del mencionado convenio, del 1 de marzo de 1988.
En esa acta integrativa se señaló que el viático pactado en el apartado b del Convenio Colectivo no era remuneratorio, por haber sido acordado en sustitución de la merienda que el ex Instituto le daba a su personal.
Se indicó también que ese viático debía verificarse por día efectivamente trabajado, y hasta tanto el ex Instituto decidiera restablecer la merienda v. fs. 38/39.
5.4. Como se observa, el carácter no remunerativo del refrigerio no resulta del Convenio Colectivo, sino de un acta que, a su vez, se remite a un acta complementaria de aquella convención, que no ha sido acompañada.
5.5. El artículo 7 de la Ley N 14.250, texto ordenado en 1988 B.O. 19-2-88 vigente entonces sin la modificación establecida por la Ley N 25.250 B.O. 6-2-00 establece que los convenios colectivos de trabajo deberán ajustarse a las leyes laborales, a menos que sus cláusulas sean más favorables al trabajador, y siempre que no afectaren normas dictadas en protección del interés general.
Concordantemente, el artículo 4, tercer párrafo, de la Ley N 14.250 t.o. 1988, dispone que será presupuesto para acceder a la homologación que la convención no contenga cláusulas violatorias de normas de orden público o dictadas en protección del interés general.
5.6. En la especie, el refrigerio a cargo del ex Instituto establecido en el Convenio Colectivo N 72/75 no tenía carácter remuneratorio.
Pero luego fue reemplazado por una suma fija y, posteriormente, en el acta integrativa del Acta Complementaria del Convenio Colectivo que repito, no se ha acompañado se determinó que dicha suma fija tampoco era remuneratoria.
Esta disposición, a mi juicio, avanza sobre lo determinado en la Ley N 18.037, lo que es visiblemente improcedente, atento el rango normativo de esta última y lo que disponían los ya citados artículos 7 y 4 de la Ley N 14.250 t.o. 1988.
En efecto, si un convenio colectivo de trabajo, aun homologado, no puede contrariar normas de orden público o en las que está comprometido el interés general, va de suyo que tampoco o menos aún lo puede hacer un acta complementaria de un convenio colectivo.
Incluso, la misma conclusión se impondría en el caso de que ese acto complementario hubiese provenido de una comisión paritaria, puesto que el artículo 17 de la Ley N 14.250 t.o. 1988 dispone que cuando, por su naturaleza, las decisiones de la Comisión estuvieren destinadas a producir los efectos de las convenciones colectivas, estarán sujetas a las mismas formas y requisitos de validez que se requieren respecto de estas últimas.
6. El reclamo de aportes y contribuciones sobre el complemento de grado 6.1. En lo que hace al rubro complemento de grado, advierto que, salvo la breve mención que surge de la pieza agregada a fojas 117, la reclamada no ha adjuntado la documentación que permita determinar la normativa o convención en la cual se originó tal adicional y el carácter no remunerativo que le asigna.
6.2. Aquí es pertinente recordar que se ha sostenido en doctrina que los adicionales, como su nombre lo indica, son retribuciones agregadas a otras y que no podrían existir sin estas últimas, así como el accidente es impensable sin la sustancia. Más exactamente, los adicionales siempre son complementarios de la remuneración principal, tanto por ser una porción de menor importancia en la estructura salarial, como porque se los
Así se ha expresado que el principio de unidad del accionar estatal no constituye razón suficiente para excluir del régimen penal administrativo a los entes estatales organizados bajo formas del derecho privado, pues éstos tienen personería propia diferente de la del Estado mismo y con patrimonio también propio, diferenciado del de la Administración Central.
Tales circunstancias se dijo descartan los argumentos de que los efectos patrimoniales de las multas entre organismos de la Administración revierten, en definitiva, en el propio Estado, o que perturbarían un patrimonio de afectación exclusiva, que no ha sido destinado por el legislador para hacer frente a sanciones impuestas por otros organismos estatales Dictámenes 151:535, 554, 609, 616, entre otros.
También se admitió la procedencia de la aplicación a empresas y sociedades del Estado, cuando dichos entes actúan como particulares con fundamento en que al igual que éstos se encuentran subordinados a las mismas normas administrativas, y por ende resultan sujetos pasivos de multas Dictámenes 119:76, entre otros.
9.2. Sin embargo en el precedente al que me vengo refiriendo no se compartieron esos razonamientos.
A este respecto se reprodujeron, en lo pertinente, las consideraciones que vertiera sobre esta materia en oportunidad de desempeñarme como Procurador General de la Ciudad de Buenos Aires, particularmente en lo que se refiere a la ubicación del derecho tributario como rama del derecho administrativo y a la naturaleza jurídica de las relaciones de carácter interadministrativo, como también a las consecuencias que de ella se derivan.
Así, en el Dictamen emitido el 11 de noviembre de 1998 en el expediente N 86751/98, expuse lo siguiente:
a El Derecho Tributario constituye una rama del Derecho Administrativo.
Según la opinión de Juan Carlos Cassagne: Con respecto al derecho tributario denominación que entendemos más correcta que la de derecho fiscal en cuanto limita su objeto a la parte relativa a la aplicación y recaudación de tributos, ya sea que lo considere como un capítulo del derecho financiero o como una misma rama separada del mismo, no pierde por ello el carácter de derecho administrativo especial, cuya autonomía en la enseñanza halla su fundamento en razones didácticas y prácticas, debido a la complejidad técnica que ha asumido actualmente. Trátase, en suma de un derecho carente de autonomía científica Cassagne, Juan Carlos, Derecho Administrativo, T. I, pág. 192 y sgtes., Ed. Abeledo Perrot Sexta Edición Actualizada 1998.
b La doctrina administrativa utiliza la denominación de relaciones interadministrativas o intersubjetivas para aquéllas que vinculan a dos o más sujetos estatales que constituyen entidades descentralizadas, poseedoras de personalidad jurídica propia.
En ese sentido, Juan Carlos Cassagne expresa: Por relación jurídica interadministrativa hay que entender aquellas que vincula a dos o más personas públicas estatales ya se trate del estado en sentido lato Nación o Provincia o de cualquiera de las personas jurídicas públicas estatales que constituyen entidades descentralizadas poseedoras de personalidad jurídica propia. La característica peculiar que tiene esta clase de relaciones se desprende de un principio que constituye uno de los pilares de la actuación estatal, vinculándose a la necesidad de respetar la unidad del poder, dentro de cada esfera de gobierno. De este principio de unidad en la acción estatal dimana la virtual eliminación de todo enfrentamiento o controversia entre sujetos estatales, para lo cual resulta imprescindible la relativización de su personalidad, por una parte, y la disminución o atenuación, según el caso de sus prerrogativas de poder público en este tipo de relaciones interadministrativas ob. cit., T. II, pág. 64.
Añade el autor citado que tampoco se concibe, en las relaciones interadministrativas que se configuran en una misma esfera de competencia constitucional, la vigencia de aquellos principios propios del acto administrativo que se han establecido para garantía y protección de los derechos de los administrados, puesto que no cabe reconocer, en principio, que los derechos subjetivos de las entidades descentralizadas tengan primacía sobre el Estado a cuya administración indirecta pertenecen.
De ahí que, según este jurista, no existan prerrogativas entre entidades estatales y como corolario de ello, no resulta procedente la aplicación de multas entre ellas, sean éstas de naturaleza penal o administrativa.
Por su lado, Miguel S. Marienhoff al admitir la existencia de esta categoría de vinculación jurídica, señala que se trata de una actividad externa de la Administración importando en consecuencia el ejercicio de una actividad jurídica, es decir, de actos administrativos en sentido estricto a cuyas reglas quedan sometidos como principio general.
Empero, dicho sometimiento no es absoluto, sino que admite excepciones consistentes en que no resultan de aplicación todas las soluciones impuestas por la regla de la subordinación en que estarían colocados