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- Espagne
Pleno. Sentencia 239/2002, de 11 de diciembre de 2002. Conflictos positivos de competencia 1207/99 y 1208/99. Planteados por el Gobierno de la Nación frente a los Decretos de la Junta de Andalucía 284/1998, de 29 de diciembre, y 62/1999, de 9 de marzo, que establecen ayudas económicas complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades no contributivas. Competencias sobre seguridad social y asistencia social. Votos particulares.
El Pleno del Tribunal Constitucional, compuesto por
don Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, don Tomás
S. Vives Antón, don Pablo García Manzano, don Pablo
Cachón Villar, don Vicente Conde Martín de Hijas, don
Guillermo Jiménez Sánchez, doña María Emilia Casas
Baamonde, don Javier Delgado Barrio, doña Elisa Pérez
Vera, don Roberto García-Calvo y Montiel y don Eugeni
Gay Montalvo, Magistrados, ha pronunciado
EN NOMBRE DEL REY
la siguiente
SENTENCIA
En los conflictos positivos de competencia
acumulados núms. 1207/99 y 1208/99, promovidos,
respectivamente, por el Gobierno de la Nación, representado
por el Abogado del Estado, frente a los Decretos de
la Junta de Andalucía 284/1998, de 29 de diciembre,
por el que se establecen ayudas económicas
complementarias, de carácter extraordinario, a favor de los
pensionistas por jubilación e invalidez en sus modalidades
no contributivas y 62/1999, de 9 de marzo, de
modificación del Decreto 284/1998, de 29 de diciembre,
antes citado. Ha comparecido y formula alegaciones el
Letrado de la Junta de Andalucía, en la representación
que legalmente ostenta. Ha sido Ponente el Magistrado
don Eugeni Gay Montalvo, quien expresa la opinión del
Tribunal.
I. Antecedentes
1. Mediante escrito presentado en el Registro de
este Tribunal el día 20 de marzo de 1999, y tras haber
sido rechazado el correspondiente requerimiento de
incompetencia, el Abogado del Estado, en
representación del Gobierno de la Nación, promovió conflicto
positivo de competencia, con expresa invocación del
art. 161.2 CE, frente al Decreto de la Junta de
Andalucía 284/1998, de 29 de diciembre, por el que se
establecen ayudas económicas complementarias, de
carácter extraordinario, a favor de los pensionistas por
jubilación e invalidez, en sus modalidades no contributivas.
2. La fundamentación jurídica del escrito de
formalización del conflicto es, en síntesis, como sigue:
a) El Decreto 284/1998, publicado en el "Boletín
Oficial de la Junta de Andalucía" el día 31 de diciembre
de 1998, estableció ayudas económicas consistentes
en un pago único de 9.395 pesetas, a realizar en el
mes de abril, a favor de los beneficiarios de pensiones
de jubilación e invalidez en sus modalidades no
contributivas, siempre que tuvieran tal condición al menos
durante los tres meses anteriores a la fecha de pago
de las ayudas y su residencia habitual se situase en la
Comunidad Autónoma de Andalucía. Esta medida
conlleva una subida adicional del 1,8 por 100 de la pensión
prevista en la Ley de presupuestos generales del Estado
y, como tal, vulnera el art. 149.1.17 CE, que atribuye
al Estado competencia exclusiva sobre "la legislación
básica y régimen económico de la Seguridad Social, sin
perjuicio de la ejecución de sus servicios por las
Comunidad Autónomas".
b) El Abogado del Estado se refiere a continuación
al alcance de las competencias del Estado en materia
de "Seguridad Social" y manifiesta que la doctrina
constitucional (SSTC 124/1989 y 195/1996) ha establecido
claramente la distinción entre la competencia estatal
exclusiva sobre el régimen económico de la Seguridad
Social y la competencia sobre legislación básica en la
misma materia. De la expresada doctrina, así como de
la recaída en relación con el alcance de la normativa
básica desde la STC 1/1982, se deduce que su finalidad
es garantizar la existencia de una regulación unitaria
en todo el territorio estatal. Pues bien, partiendo de este
principio, la representación estatal considera que la
cuantificación de las pensiones forma parte del régimen
necesariamente uniforme para toda la nación en esta materia.
En este sentido, el Real Decreto Legislativo 1/1994,
que aprueba el texto refundido de la Ley general de
Seguridad Social (en adelante LGSS), expresa, a través
de su disposición final primera, que ha sido dictado al
amparo del art. 149.1.17 CE y regula en su Título II,
Capítulos V y VII, respectivamente, las prestaciones por
invalidez y jubilación, en sus modalidades contributivas
y no contributivas. Es decir, las pensiones por jubilación
e invalidez, en su modalidad no contributiva, se integran
en el ámbito de la Seguridad Social y, por tanto, se
someten al sistema financiero del régimen general de
la Seguridad Social (art. 87 LGSS).
También manifiesta la representación estatal que
la doctrina constitucional contenida en las
SSTC 103/1983 y 65/1987, entre otras, ha puesto de
relieve que si bien con anterioridad a la Constitución
la acción protectora de la Seguridad Social se apoyaba
casi exclusivamente en las modalidades contributivas,
que operaban a favor de personas afiliadas al sistema
en función del trabajo o actividad, tras la entrada en
vigor del texto constitucional la puesta en práctica de
su art. 41 requiere extender ese régimen público a
fórmulas no contributivas para asegurar situaciones de
necesidad, configurándose la acción protectora como
una función de Estado.
De otro lado, los arts. 145.1 y 168 del mismo texto
legal establecen que la cuantía de dichas prestaciones
se determinará por la Ley de presupuestos generales
del Estado y, en tal sentido, la Ley aprobada para el
año 1999 la fija en 531.370 pesetas, íntegras anuales.
De lo expuesto deduce que las pensiones no
contributivas por invalidez y jubilación forman parte del
patrimonio único de la Seguridad Social y, por tanto, de la
"caja única" de la misma, pudiendo disponer de ellas
la Tesorería General (art. 80 y siguientes LGSS). Por tanto,
las normas impugnadas, al producir un incremento de
ciertas pensiones no contributivas incluidas en el sistema
de la Seguridad Social vulnera las competencias del
Estado.
Desde otra perspectiva, señala el Abogado del Estado
que la competencia del Estado prevista en el art. 149.1.1
CE ha resultado también conculcada. Este precepto
constitucional tiene una importante relevancia en este caso,
pues debe asegurarse la uniformidad de estas pensiones
en todo el territorio nacional. Así se deriva de los
arts. 144 y 167 LGSS, que configuran las pensiones
como un derecho ("tendrán derecho a la pensión ...").
Así pues, dicho título refuerza el carácter básico de la
competencia estatal en materia de Seguridad Social. Así
lo ha admitido la STC 13/1992, FJ 14, si bien en relación
con pensiones asistenciales de competencia de las
Comunidades Autónomas.
En conclusión, del art. 149.1.17 CE, en su conexión
con el art. 149.1.1 CE, se deriva, según el Abogado
del Estado, que la determinación de las cuantías de las
pensiones controvertidas corresponde al Estado.
c) En cuanto a las competencias de la Comunidad
Autónoma de Andalucía que resultan implicadas en este
caso, afirma el Abogado del Estado que éstas sólo
pueden ser las relativas a las materias "asistencia social"
(arts. 148.1.20 CE y 13.2 EAAnd) y "Seguridad Social"
(arts. 149.1.17 CE y 20.2 EAAnd), si bien el Abogado
del Estado aprecia que la competencia ejercida por
medio del Decreto 284/1998 se enmarca en la segunda
de las citadas, pues afecta a la cuantificación de una
pensión que forma parte del sistema de la Seguridad
Social.
El hecho de que el Decreto impugnado declare que
ha sido dictado al amparo de la competencia de la
Comunidad Autónoma andaluza en materia de "asistencia
social" (art. 13.2 EAAnd) no invalida el juicio formulado,
que se sustenta en la propia doctrina del Tribunal
Constitucional. Así se deduce de la STC 76/1986, que
consideró que determinadas prestaciones otorgadas con
cargo a los presupuestos autonómicos se incardinaban en
la materia "asistencia social" por el hecho de que
afectaban a un grupo de personas que no estaban incluidas
en el régimen de la Seguridad Social. Partiendo de este
criterio, se debe descartar que las ayudas objeto de
controversia sean encuadrables en la materia "asistencia
social", puesto que sus destinatarios son ya beneficiarios
del sistema de la Seguridad Social.
A esta configuración contribuye la doctrina de la
STC 146/1986, FJ 2, que declara que "lo que deba
entenderse por Asistencia Social, en sentido abstracto,
abarca a una técnica de protección fuera del sistema
de la Seguridad Social, con caracteres propios, que la
separan de otras afines o próximas a ellas".
A la misma conclusión se llega valorando la
repercusión de la norma impugnada en el "régimen
económico de la Seguridad Social", materia en la que la
Comunidad Autónoma de Andalucía sólo tiene atribuida la
competencia de gestión (art. 20.2 EAAnd), competencia
que no puede perturbar ni comprometer la titularidad
estatal de los recursos de la Seguridad Social
(SSTC 124/1989, FFJJ 3 y 7). El Abogado del Estado
argumenta que el hecho de que las ayudas se satisfagan
a cargo del Presupuesto de la Comunidad Autónoma
de Andalucía no permite concluir que no se comprometa
la unidad del sistema, pues la doctrina constitucional
sobre el poder de gasto de las Comunidades Autónomas
mantiene su necesaria vinculación al ejercicio de las
competencias estatutarias asumidas, por lo que no puede
la Comunidad Autónoma andaluza, a través de esta
técnica, ampliar su ámbito competencial si con ello invade
el del Estado.
d) Como consecuencia de cuanto se ha expuesto,
el Abogado del Estado alega que el Decreto 284/1985,
al establecer un incremento para las pensiones no
contributivas por invalidez y jubilación que dobla,
prácticamente, el establecido en el art. 39 de la Ley de
presupuestos generales del Estado para 1999, lleva a cabo
una doble vulneración de las competencias estatales.
De un lado, vulnera la normativa básica en materia
de Seguridad Social (art. 149.1.17 CE), ya que el citado
art. 39 tiene tal carácter básico al establecer una
prestación económica uniforme para todo el territorio
nacional. Complementariamente, se produce una infracción
del art. 149.1.1 CE, puesto que la medida adoptada por
la Junta de Andalucía quebranta la condición básica que
garantiza la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio del derecho a cobrar unas pensiones no
contributivas idénticas en su cuantía.
De otro lado, el Decreto 284/1998 también invade
la competencia exclusiva del Estado sobre "el régimen
económico de la Seguridad Social, ya que hace imposible
la unidad y el funcionamiento uniforme del sistema de
Seguridad Social, menoscabando la garantía de unidad
y solidaridad del mismo".
e) El Abogado del Estado enuncia y desarrolla a
continuación una línea argumental subsidiaria de la
expuesta, consistente no ya en considerar que el Decreto de
la Junta de Andalucía aumenta la cuantía de las
pensiones de que nos venimos ocupando, sino en interpretar
que aquél regula una "verdadera prestación nueva
dentro del sistema de Seguridad Social que participa de
algunos rasgos de las prestaciones ya existentes, cuyo
régimen jurídico se les aplica parcialmente".
La especificidad de la nueva prestación se
fundamenta entre otros rasgos, en los siguientes: su objeto
específico consiste en complementar las pensiones no
contributivas existentes (art. 1 del Decreto); su naturaleza
también es distinta, por sus rasgos de vinculación
personal y carácter intransferible (arts. 2 y 6); el pago es
único y se realiza en una fecha concreta (art. 3); su
cuantía se concreta en 9.395 pesetas; y sus beneficiarios
también presentan la singularidad de reunir los requisitos
de residencia y tiempo de percepción de la pensión no
contributiva que se regulan en el art. 5.
Sin embargo, para la representación estatal, incluso
con esta interpretación sería inconstitucional el Decreto
controvertido, pues se infringirían determinados
principios básicos en materia de Seguridad Social. Así, la
mejora introducida quebrantaría el principio de exhaustividad
legal del ámbito de la acción protectora (art. 38.3 LGSS),
máxime cuando las mejoras voluntarias sólo son posibles
en el ámbito de las pensiones contributivas (art. 39
LGSS). En cuanto al pago de las prestaciones no
contributivas se infringe el criterio del pago fraccionado
(art. 42.2 LGSS). Por lo que toca a la revalorización,
habrá que determinarla en la correspondiente Ley de
presupuestos generales del Estado (art. 52 LGSS). Los
requisitos de los beneficiarios también resultan alterados,
al no respetarse las exigencias previstas,
respectivamente, en los arts. 144 y 161 LGSS. Por último, respecto
de la cuantía, se vulneran los arts. 145 y 163 del mismo
texto legal. Y, en general, se vulnera el principio de la
financiación estatal de las prestaciones (art. 86.2 LGSS).
Todo lo cual pone de manifiesto que esta hipotética
nueva prestación, de carácter complementario, altera
sustancialmente la acción protectora de la Seguridad
Social, definida legalmente en términos de exhaustividad
(art. 38.3 LGSS), quebrantando la unidad de su régimen
económico.
f) Por último, el Abogado del Estado manifiesta que
el Decreto 284/1998 adolece del necesario rango
normativo, que habría de ser el de ley formal, ya que
teniendo el concepto de bases no sólo una dimensión material
sino también formal, el desarrollo legislativo debería
mantener en principio el mismo rango de la ley que
debe desarrollar. Materialmente, la nueva prestación, al
innovar la acción protectora de la Seguridad Social,
produce un vaciamiento de la competencia estatal en la
materia.
Concluye su alegato la representación estatal
solicitando que en su día el Tribunal dicte Sentencia
declarando que la competencia controvertida corresponde al
Estado.
3. Mediante providencia de la Sección Tercera de
este Tribunal de fecha 23 de marzo de 1999, se acordó
admitir a trámite el conflicto positivo de competencia,
dar traslado de la demanda y documentos presentados
a la Junta de Andalucía, por conducto de su Presidente,
al objeto de que en el plazo de veinte días formule las
alegaciones que considere convenientes; tener por
invocado el art. 161.2 CE, lo que conforme al art. 64.2 LOTC
produce la suspensión de la vigencia y aplicación del
Decreto impugnado, y comunicar a la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia
de Andalucía la incoación del conflicto, por si ante ella
se impugnara el Decreto litigioso, en cuyo caso se
suspenderá el proceso hasta la resolución del conflicto
conforme al art. 61.2 LOTC. Asimismo, se acordó publicar
la incoación del conflicto y la suspensión acordada en
el "Boletín Oficial del Estado" y en el de la Junta de
Andalucía.
4. El día 21 de abril de 1999, el Letrado de la Junta
de Andalucía presentó su escrito de alegaciones, que
se sintetiza a continuación:
a) El Decreto 284/1998 regula el otorgamiento de
ayudas económicas complementarias a las pensiones
de jubilación e invalidez en sus modalidades no
contributivas. Dichas ayudas, que tienen carácter
extraordinario, pues se percibirán por una sola vez en el ejercicio
del año 1999 y en cuantía individual de 9.325 pesetas,
se concederán a quienes fueran titulares de las citadas
pensiones no contributivas con tres meses de
anterioridad a la fecha de su devengo y residan en la Comunidad
Autónoma de Andalucía.
Estas ayudas, según se expone en el preámbulo del
Decreto impugnado, se conceden en ejercicio de la
competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma de
Andalucía en materia de "asistencia y servicios sociales"
(art. 13.22 EAAnd), en aplicación de lo establecido en
el art. 14 de la Ley 2/1988, de 4 de abril, de servicios
sociales de Andalucía, que prevé el otorgamiento de
prestaciones económicas, periódicas o no, en favor de
personas que no puedan atender sus necesidades
básicas.
Rechaza, pues, la posición sostenida por el Abogado
del Estado de que las ayudas controvertidas sean propias
de la materia "Seguridad Social", pues constituyen una
prestación propia de la materia "asistencia y servicios
sociales", en la que es competente la Comunidad
Autónoma. Asimismo descarta que se haya producido
vulneración del art. 149.1.1 CE.
Concluye estas consideraciones previas
manifestando que la defensa de la constitucionalidad del
Decreto 84/1998 se planteará desde dos perspectivas. En
primer lugar, la anunciada, a partir de su incardinación
en la materia "asistencia social". Subsidiariamente,
desde su encuadramiento en la propia materia "Seguridad
Social", con sustento en la competencia autonómica de
desarrollo legislativo y ejecución de las bases del Estado
en dicha materia [art. 20.2 a) EAAnd], sin perjuicio de
insistir de nuevo en que el encaje competencial
adecuado se produce en la materia "asistencia social".
b) La incardinación del Decreto 284/1998 en la
materia "asistencia social" se plantea por la
representación procesal autonómica partiendo de la "neutralidad"
del art. 41 CE, ya que el mismo no puede constituir
parámetro de distribución competencial entre el Estado
y las Comunidades Autónomas, según expone la
STC 206/1997, FJ 5, al declarar que "el art. 41 CE
establece el deber de los poderes públicos de mantener
una determinada estructura protectora de los
ciudadanos frente a situaciones de necesidad ... Sin embargo,
no es un precepto apto para atribuir o distribuir
competencias, ni para decantarse en favor de unos u otros
centros de decisión entre cuantos integran el modelo
de articulación del Estado diseñado en el Título VIII de
la Constitución. Es por ello un precepto neutro...".
Por tanto, la finalidad del art. 41 CE, que tiene una
marcada tendencia a la "asistencialidad", debe
alcanzarse mediante las instituciones propias de la Seguridad
Social, también a través de las competencias de las
Comunidades Autónomas en la materia de "asistencia
social". Se hace necesario, pues, encontrar cauces
adecuados para la convivencia de los dos títulos
competenciales, reconocidos ambos por el bloque
constitucional.
La solución a la coexistencia de ambos títulos
competenciales puede buscarse, bien en la existencia de una
zona de concurrencia competencial o bien en la
consideración de que sean mutuamente excluyentes. En este
sentido, descarta la integración de la "asistencia social"
en el ámbito de la "Seguridad Social" como resultado
de una evolución de esos conceptos por el carácter
tendencialmente asistencial de la Seguridad Social ínsito
en el art. 41 CE, destacando los aspectos que ponen
de manifiesto la diversidad de ambas materias.
Así, el sistema español de Seguridad Social se ha
caracterizado, desde sus orígenes en el mutualismo
obrero del siglo XIX, como una relación de "socorro mutuo",
a través del mecanismo de los seguros sociales, hasta
la culminación en la Ley de bases de Seguridad Social
de 28 de diciembre de 1963, por los criterios de
profesionalidad y contributividad. Por el contrario, la
"asistencia social" se endereza a la atención de las situaciones
de necesidad de las personas, sin consideración alguna
de los citados principios. Esta caracterización se
encuentra presente en el art. 13 del apartado II de la Carta
social europea y confirmada por el Tribunal
Constitucional en la STC 76/1986.
Desde esta perspectiva, es patente que las medidas
adoptadas por el Decreto 284/1998 se inscriben en
el núcleo de la asistencia social, ya que, además de no
imponerse contribución alguna a sus destinatarios,
atienden situaciones de necesidad, como son la que afectan
a los andaluces de más de 65 años perceptores de
pensiones no contributivas de jubilación y a los que están
afectados por minusvalías o enfermedades crónicas, en
grado igual o superior al 65 por 100, que perciben
pensiones no contributivas de invalidez.
En ambos casos, reciben en 1999 pensiones anuales
fijadas en 531.370 pesetas, por debajo del salario
mínimo interprofesional, que supone casi el doble de aquéllas
(969.780 pesetas), o de la renta por habitante, que
en 1997 asciende a 1.999.274 pesetas, según se
acredita en el documento núm. 1, anexo a las alegaciones.
Con la medida adoptada se ha pretendido paliar la
situación de necesidad en que se encuentra este colectivo,
incrementando sus rentas percibidas en un porcentaje
igual a la variación del índice de precios al consumo,
ya que las pensiones percibidas, al contrario de lo
ocurrido con las pensiones contributivas o con las retribuciones
del personal del sector público, no habían experimentado
en el ejercicio presupuestario de 1999 una actualización
de acuerdo con dicho índice. Lo cual cobra mayor relieve
en Andalucía, donde el colectivo afectado supone
el 22,57 por 100 del total de pensionistas de todo el
territorio nacional. En suma, se trata de una medida
asistencial en apoyo de personas que se encuentran en una
situación económica realmente dramática.
Otra de las notas distintivas de las prestaciones del
sistema de Seguridad Social es el carácter imperativo
de la acción protectora garantizada (STC 206/1997),
lo que se relaciona con el carácter contributivo del
mismo, pero que no es propio del ámbito de la
asistencialidad en que se inscriben las medidas objeto del
conflicto, lo que manifiesta que se trata de medidas propias
de la "asistencia social".
Esta configuración material de las ayudas no puede
quedar cuestionada por el hecho de que la norma
impugnada, al fijar el ámbito subjetivo de aplicación, remita
a la normativa estatal de "seguridad social", pues tal
remisión no es sino manifestación del principio de
colaboración normativa entre ordenamientos, explícitamente
admitido por el Tribunal Constitucional, para un supuesto
cercano al ahora examinado, en su STC 76/1986, FJ 8.
c) El criterio de inclusión de las ayudas sobre las
que se traba el conflicto en el ámbito material de la
"asistencia social" se alcanza también, según el Letrado
de la Junta de Andalucía, valorando la propia legislación
del Estado en materia de "Seguridad Social", pues dicha
legislación supone un desarrollo inadecuado de esta
materia, en cuanto que ha incluido en su seno
prestaciones no contributivas de modo desproporcionado,
con absoluto desconocimiento de las competencias
autonómicas en materia de "asistencia social". Esta
expansión de la "Seguridad Social", realizada por el legislador
ordinario, resulta contraria a la doctrina constitucional
(SSTC 132/1989, FJ 33, y 214/1989, FJ 5).
Este planteamiento no pretende que el Estado limite
de modo absoluto la posibilidad de incluir en el régimen
de Seguridad Social prestaciones de carácter no
contributivo, pues la CE en su art. 41 impone al sistema
de garantía de "asistencia y prestaciones sociales
suficientes ante situaciones de necesidad", pero ese
mandato no se dirige específicamente al Estado o a las
Comunidades Autónomas, sino que cada una de esas
instancias deben hacerlo en el marco competencial propio.
De aquí que el Estado no pueda desfigurar el concepto
de Seguridad Social con inclusión de prestaciones no
contributivas que se extiendan más allá de lo accesorio
o tendencial, asumiéndolas de modo principal o absoluto
con desconocimiento de las competencias autonómicas.
En definitiva, se defiende un sistema "mixto" de
protección social público, incluyente tanto de un ámbito
propio de la "Seguridad Social" como de otro específico
de la "asistencia social", de modo que las prestaciones
sometidas al principio contributivo se integran
sustancialmente en la Seguridad Social, y continúan siendo
accesorias a este ámbito las prestaciones asistenciales,
las cuales deben formar parte determinante y principal
de la "asistencia social".
La relación entre materias que se propugna era la
existente en las etapas próximas al período
constituyente. En aquel momento, el sistema de la Seguridad Social
incluía un cierto ámbito de asistencialidad, como se
comprueba con la lectura del art. 20.1 e) del texto refundido
en la Ley general de Seguridad Social, aprobado por
Decreto 2065/1974.
Sin embargo, con el Real Decreto-ley 36/1978, de 16
de noviembre, de gestión institucional de la Seguridad
Social, la salud y el empleo tiene lugar la creación del
Instituto Nacional de Servicios Sociales y del Instituto
Nacional de Asistencia Social y, con ello, una clara
separación institucional entre el núcleo estricto de la
Seguridad Social y el resto del aparato orgánico
correspondiente a la asistencia social del Estado, lo que permitió
el encaje de las atribuciones de estos organismos con
las previsiones del bloque de constitucionalidad, a través
de una serie de Reales Decretos de traspasos (así los
Reales Decretos 251/1982, 4096/1982, 1084/1984
2114/1984 y, esencialmente, el Real Decreto
1752/1984 de 1 de agosto, de traspaso de funciones
y servicios del Instituto Nacional de Servicios Sociales).
Este panorama cambia sustancialmente con la
Ley 26/1990, de 20 de diciembre, por la que se
establecen en la Seguridad Social prestaciones no
contributivas, que alteran el concepto existente hasta entonces
de Seguridad Social, desbordando el ámbito del art.
149.1.17 CE y menoscabando el correspondiente a la
"asistencia", competencia de las Comunidades
Autónomas.
Este planteamiento no puede resultar convalidado por
el poder de gasto del Estado, de modo que éste se sirva
del mismo para expandir su acción en materias ajenas.
Así lo indican las STC 146/1986, recaída en relación
con programas de acción social, u otras, que, como la
STC 13/1992, emplea el Abogado del Estado en defensa
de sus tesis, pero que permiten igualmente rechazar la
competencia estatal.
En conclusión, para la representación autonómica el
marco legal vigente no puede servir de paradigma de
constitucionalidad de las ayudas controvertidas, las
cuales responden perfectamente a las previsiones del
art. 13.22 EAAnd.
d) La posición expuesta, según el Letrado de la
Junta de Andalucía, no impide la intervención del Estado
en el propio ámbito de la "asistencia". El Estado puede
hacerlo a través de la vía del art. 149.1.1 CE, siempre
que se trate de "problemas específicos que requieran
para su adecuado estudio y tratamiento un ámbito más
amplio que el de la Comunidad Autónoma y que
presupongan en su concepción, e incluso en su gestión,
un ámbito supracomunitario que puede corresponder al
Estado" (STC 146/1986, FJ 5).
Sin embargo, la incidencia estatal, al amparo del
art. 149.1.1 CE, en el campo de las prestaciones
asistenciales no contributivas debe tener en cuenta los
límites marcados por la doctrina contenida en la
STC 61/1997, FJ 7, pues aquel precepto constitucional
"no debe ser entendido como una prohibición de
divergencia autonómica ... porque las condiciones básicas
que garanticen la igualdad, por definición, no pueden
consistir en un régimen jurídico acabado y completo de
los derechos y deberes constitucionales afectados. La
regulación de esas condiciones básicas sí corresponde
por entero al Estado, pero con tal normación, como es
evidente, no se determina ni se agota su entero régimen
jurídico".
Por tanto, tampoco este título competencial puede
impedir que la Comunidad Autónoma de Andalucía, con
respeto al mínimo básico común garantizado por el
Estado, fije un nivel más elevado de prestaciones
asistenciales.
e) Como fundamentación de carácter subsidiario, la
representación procesal de la Comunidad Autónoma de
Andalucía manifiesta que, aunque se considerara que
procede incardinar el Decreto 284/1998 en la materia
"Seguridad Social", tampoco vulnera las competencias
estatales en esta materia.
En cuanto a la normativa básica estatal (art. 149.1.17
CE), no se transgrede la misma ni en su perspectiva
formal ni en la material. Formalmente, porque la
disposición final primera del Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley general de Seguridad Social,
formula el carácter básico del texto con un grado tal
de amplitud y generalidad que no resulta posible alcanzar
ningún grado de certeza sobre el ámbito de la
competencia de desarrollo legislativo que corresponde a la
Comunidad. Así, no especifica si tales normas básicas
constituyen un máximo o un mínimo. Esa carencia de
la necesaria certeza (STC 248/1988) se extiende al
art. 39 de la Ley 49/1998, de 30 de diciembre, de
presupuestos generales del Estado para 1999, donde
se contiene la cuantía de las pensiones, precepto que
se conceptúa por el Abogado del Estado como básico
pero que tampoco contiene tal declaración de modo
expreso.
En relación con la falta de rango normativo que
aquejaría a la norma andaluza, según el Abogado del Estado,
el Letrado de la Junta de Andalucía rechaza tal vicio,
pues el rango legal no es exigible a la normativa
autonómica de desarrollo de las bases estatales.
Desde la perspectiva material, tampoco se produce
vulneración de la normativa básica, ya que las cuantías
de las pensiones han de ser configuradas como
"mínimos" que permitan una protección más intensa por
parte de las Comunidades Autónomas (SSTC 44/1982,
32/1983, 80/1984).
En cuanto al régimen económico de la Seguridad
Social, es decir, al principio de "unidad de caja" del
sistema, tampoco experimenta quiebra o menoscabo
alguno, pues el mayor nivel de protección que conllevan
las ayudas objeto de conflicto se costean a cargo del
presupuesto de la Comunidad Autónoma de Andalucía.
Por todo lo expuesto, el Letrado de la Junta de
Andalucía concluye su alegato solicitando que la Sentencia
que se dicte declare que la competencia controvertida
corresponde a la Comunidad Autónoma.
5. Con fecha 20 de marzo de 1999, el Abogado
del Estado, en la representación del Gobierno de la
Nación que legalmente ostenta, promovió directamente,
sin requerimiento previo, conflicto positivo de
competencia contra el Decreto de la Junta de
Andalucía 62/1999, de 9 de marzo, de modificación del
Decreto 284/1998, de 29 de diciembre, por el que se
establecen ayudas económicas complementarias de carácter
extraordinario a favor de los pensionistas por jubilación
e invalidez en sus modalidades no contributivas.
En su escrito de promoción del conflicto, el Abogado
del Estado pone de manifiesto que el Decreto 62/1999
transgrede el orden constitucional de competencias con
el mismo alcance que lo hizo el Decreto 284/1998,
por lo que se remite al cuerpo de las alegaciones
formuladas al respecto.
Complementariamente, manifiesta la representación
estatal que el Decreto 62/1999 pone de relieve una
actuación contraria al deber de lealtad constitucional,
según el cual las distintas Administraciones deben
colaborar entre sí en el ejercicio de sus atribuciones (SSTC
18/1982, 76/1983, 80/1995, 149/1991 y
102/1995, entre otras). La actuación desleal afecta al
contenido del propio Decreto ahora impugnado, que
modifica el art. 3 del Decreto 284/1998. Este último
precepto establecía que las ayudas se pagarían en el
mes de abril. Tras la modificación, el nuevo art. 3
determina que dichas ayudas "se abonarán mediante un pago
único". Pues bien, según el Abogado, habiendo conocido
la Junta de Andalucía, porque así lo indicaba el
requerimiento previo formulado por el Gobierno de la Nación,
que de no atenderse aquél se promovería conflicto
positivo de competencia ante el Tribunal Constitucional,
acordó modificar el art. 3 del Decreto 284/1998 por medio
del Decreto 62/1999 a fin de permitir la ejecución
inmediata de la disposición requerida, obviando el efecto
suspensivo de la misma que se produciría como
consecuencia de la invocación del art. 161.2 CE. Ello supone un
motivo más de inconstitucionalidad del
Decreto 62/1999, por lo que da fin a su exposición solicitando
que se dicte Sentencia reconociendo que la competencia
para determinar la cuantía de las pensiones objeto de
este procedimiento corresponde al Estado.
6. La Sección Segunda del Tribunal acordó, con
fecha 23 de marzo de 1999, admitir a trámite el conflicto
positivo de competencia promovido por el Gobierno de
la Nación contra el Decreto de la Junta de
Andalucía 62/1999, de 9 de marzo, de modificación del
Decreto 284/1998, dar traslado de la demanda y documentos
presentado a la Junta de Andalucía, a fin de que en
el plazo de veinte días, formulara las alegaciones que
considerara convenientes, teniendo por invocado por el
Gobierno el art. 161.2 CE, lo que produciría la suspensión
de la vigencia del Decreto impugnado desde la fecha
de interposición del conflicto. Asimismo, acordó
comunicar a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del
Tribunal Superior de Justicia de Andalucía la incoación del
conflicto, por si ante la misma estuviese impugnado el
Decreto conflictivo, en cuyo caso se suspendería el
proceso hasta su resolución, según lo previsto en el art. 61.2
LOTC y se publicaría la incoación y suspensión acordadas
en el "Boletín Oficial del Estado" y en el "Boletín Oficial
de la Junta de Andalucía".
7. El Letrado de la Junta de Andalucía, con fecha 21
de abril de 1999 formuló sus alegaciones en relación
con el Decreto 62/1999, en los términos que a
continuación se resumen:
a) En primer lugar, manifiesta que el Abogado
del Estado formula un conflicto positivo de competencia
de carácter meramente cautelar y preventivo,
atribuyendo al Decreto impugnado una finalidad torticera y desleal,
consistente en eludir la aplicación del
Decreto 284/1998. Este tipo de fundamentación conflictual
ha sido reiteradamente rechazada por la doctrina
constitucional (SSTC 58/1982, 116/1984, 166/1987,
13/1988, 15/1997, entre otras muchas), lo que
conlleva la falta de idoneidad del objeto conflictual. Formula
un segundo reproche en apoyo a la inidoneidad del
conflicto, que se refiere al carácter meramente incidental
de este nuevo proceso constitucional respecto del
procedimiento principal, atinente al Decreto 284/1998. En
cuanto incidente accesorio, no conlleva reivindicación
competencial alguna. Por ello, concluye la primera parte
de su exposición solicitando la desestimación del
conflicto por falta de objeto.
b) Con carácter sustantivo, el Letrado de la Junta
de Andalucía rechaza la falta de lealtad constitucional
invocada de adverso y manifiesta que no puede
cuestionarse la legitimidad del fin pretendido por el
Decreto 62/1999, que no es otra que la de "hacer posible
la coincidencia del abono de la ayuda con el de las
prestaciones no contributivas". También manifiesta que, por
el contrario, el Gobierno ha utilizado toda la gama de
instrumentos que el Ordenamiento pone a su alcance
para impedir el exceso competencial en el que
supuestamente se ha incurrido, singularmente, la posibilidad
de planteamiento de conflicto sin requerimiento previo,
exigible siempre a las Comunidades Autónomas (arts. 62
y 63 LOTC), y la suspensión de la disposición impugnada.
Por último, reitera las argumentaciones que, sobre
el fondo del asunto, formuló en relación con el conflicto
promovido en relación con el Decreto 284/1998.
La representación procesal de la Junta de Andalucía
termina su alegato solicitando que la Sentencia declare
que la competencia corresponde a la Comunidad
Autónoma de Andalucía. Asimismo, mediante otrosí, solicita
que, en razón a la desconexión existente en este
procedimiento y el registrado con el núm. 1207/99, el
Tribunal decida no acumular ambos conflictos.
8. Mediante Auto dictado el día 13 de octubre
de 1999, el Pleno del Tribunal acuerda acumular el
conflicto positivo de competencia núm. 1208/99 al conflicto
positivo de competencia registrado con el núm.
1207/99.
9. Por providencia de 26 de noviembre 2001, se
señaló para deliberación y votación de los presentes
conflictos positivos de competencia el día 27 del mismo
mes y año.
II. Fundamentos jurídicos
1. Estos conflictos positivos de competencia
acumulados se traban en relación con los Decretos de la
Junta de Andalucía 284/1998 y 62/1999, que regulan
la concesión y pago de ayudas económicas
complementarias a las pensiones de jubilación e invalidez en sus
modalidades no contributivas.
El primero de dichos Decretos señala en su Preámbulo
que la norma se dicta al amparo del art. 13.22 del
Estatuto de Autonomía para Andalucía (EAAnd), que atribuye
a la Comunidad Autónoma la competencia exclusiva en
materia de "asistencia y servicios sociales" y, de acuerdo
con el art. 14 de la Ley 2/1988, de 4 de abril, de servicios
sociales de Andalucía, que dispone que podrán
establecerse prestaciones económicas, de carácter periódico
y no periódico, a favor de aquellas personas que no
puedan atender a sus necesidades básicas debido a la
situación económica y social en que se hallan.
El Decreto 284/1998 tiene por finalidad el
establecimiento de ayudas económicas complementarias a las
pensiones de jubilación e invalidez en sus modalidades
no contributivas a favor de los titulares de dichas
pensiones que tengan su residencia habitual en Andalucía
(arts. 1 y 5), siendo su cuantía individual de 9.395
pesetas anuales (art. 3) y teniendo dicha ayuda "carácter
extraordinario como consecuencia de quedar limitada
su vigencia al ejercicio de 1999" (art. 2).
Por su parte, el Decreto 62/1999 se limita a modificar
el art. 3 del Decreto 284/1998, suprimiendo la previsión
de que las ayudas se habrían de abonar en el mes de
abril y manteniendo la relativa a que dicho abono se
realizará mediante un pago único.
2. La discusión litigiosa se circunscribe a determinar
si con la entrada en vigor de ambos Decretos la Junta
de Andalucía ha vulnerado las competencias del Estado
sobre la "legislación básica y régimen económico de
la Seguridad Social" (art. 149.1.17 CE), así como las
relativas a la "regulación de las condiciones básicas que
garanticen la igualdad de todos los españoles en el
ejercicio de los derechos y en el cumplimiento de los deberes
constitucionales" (art. 149.1.1 CE).
Para el Abogado del Estado esa doble vulneración
se ha producido, ya que las ayudas establecidas por
la Junta de Andalucía se incardinan, desde la perspectiva
del orden constitucional de competencias, en la materia
de "Seguridad Social", incluyéndose, en concreto, en
el ámbito básico reservado al Estado por el art. 149.1.17
CE, ya que las pensiones no contributivas forman parte
de dicho ámbito material, conforme a la doctrina
constitucional (SSTC 103/1983, de 22 de noviembre,
y 65/1987, de 21 de mayo), estando en la actualidad
reguladas las que ahora se controvierten en los Capítulos
V y VII del texto refundido de la Ley general de Seguridad
Social (en adelante LGSS). Siendo el sistema de la
Seguridad Social, según la misma doctrina, un régimen de
configuración legal, la cuantía de las pensiones se
inscribe en el circulo "básico" correspondiente a la
competencia estatal, para asegurar la uniformidad de las
pensiones en todo el territorio nacional, lo que determina,
además, que las mismas formen parte del "régimen
económico de la Seguridad Social", ámbito éste reservado
al Estado, no sólo en cuanto a la totalidad de la función
normativa, sino también en las medidas ejecutivas
necesarias para garantizar la integridad de su "caja única".
La vulneración del art. 149.1.17 CE se extiende a la
del art. 149.1.1 CE, ya que el incremento de las
pensiones para los pensionistas de Andalucía quebranta el
principio de igualdad interterritorial en la percepción del
derecho a aquéllas, derecho que se contiene en los
preceptos legales correspondientes (arts. 144 y 147 LGSS).
Por el contrario, el Letrado de la Junta de Andalucía
rechaza que los Decretos 284/1998 y 62/1999 se
encuadren en la materia de "Seguridad Social", pues
se trata de ayudas destinadas a paliar la situación de
necesidad en que se encuentran sus destinatarios,
jubilados de más de sesenta y cinco años e inválidos en
grado superior al 65 por 100, beneficiarios de pensiones
no contributivas de jubilación e invalidez, cuyas
percepciones por tal concepto han sido actualizadas en el
ejercicio económico de 1999 por debajo del índice de
precios al consumo y se encuentran situadas en un nivel
muy inferior al salario mínimo interprofesional. Se trata,
pues, de paliar estas situaciones de necesidad de
conformidad con el ámbito de "asistencialidad" contenido
en el art. 41 CE, precepto éste de carácter neutro desde
la perspectiva de la atribución de competencias
(STC 206/1997, de 27 de noviembre). Ese ámbito de
asistencialidad, que se conecta con la competencia
exclusiva de la Comunidad Autónoma de Andalucía en
materia de "asistencia y servicios sociales" (art. 13.22
EAAnd) y que justifica las medidas impugnadas, ha sido
desbordado por el Estado incluyendo en la Ley general
de Seguridad Social un régimen de pensiones no
contributivas de tan amplio alcance que vacía de contenido
la citada competencia estatutaria.
De esta sintética expresión de las posiciones de las
partes se deduce que el encuadramiento material de
estas ayudas se convierte en la clave que ha de permitir
la resolución de estos conflictos positivos de
competencia. Ambas representaciones procesales realizan
planteamientos subsidiarios de los expuestos, desde la
hipótesis de la incardinación de las ayudas en la materia
"Seguridad Social", que sólo deberán ser valorados si,
en definitiva, concluimos que las ayudas se inscriben,
efectivamente, en dicho título competencial.
3. Para dilucidar el encuadramiento competencial
de las ayudas sobre las que el conflicto se traba debemos
partir necesariamente del contenido del art. 41 CE. Este
precepto constitucional establece que "los poderes
públicos mantendrán un régimen público de Seguridad Social
para todos los ciudadanos que garantice la asistencia
y prestaciones sociales suficientes ante situaciones de
necesidad, especialmente en caso de desempleo. La
asistencia y prestaciones complementarias serán libres".
En una primera aproximación interpretativa a este
precepto debemos tomar en consideración, como hemos
hecho otras veces (SSTC 146/1986, de 25 de
noviembre, FJ 2; 56/1989, de 16 de marzo, FFJJ 1 y 2;
211/1990, de 20 de diciembre, FJ 2; 149/1991, de
4 de julio, FJ 2.a; y 9/2001, de 18 de enero, FJ 9,
entre otras) la legislación vigente en el momento de
aprobarse la Constitución.
Pues bien, del examen de la legislación vigente en
el momento de aprobarse la Constitución se constata
que el sistema de Seguridad Social que hubieron de
tener en consideración nuestros constituyentes se
estructuraba sobre un doble pilar: el principio
contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran
efectivamente producido. Así lo constatamos en nuestra
STC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 4, al valorar
el alcance de la Ley de bases de la Seguridad Social
de 1963 y se deriva también sin dificultad del examen
del Decreto 2065/1974, de 30 de mayo, por el que
se aprueba el texto refundido de la Ley general de la
Seguridad Social, cuyos arts. 15 y 20 regulan la
obligatoriedad de la cotización y la acción protectora del
sistema, respectivamente.
Sin embargo, nuestra doctrina ha puesto de relieve
que el art. 41 CE, al poner en relación el sistema de
Seguridad Social con las "situaciones o estados de
necesidad", persigue superar esta "primera perspectiva legal
donde era prioritaria la noción de riesgo o contingencia"
(STC 103/1983, de 22 de noviembre, FJ 4). Con ello,
se confirma la idea de que la Seguridad Social se
configura como una "función de Estado" para atender
situaciones de necesidad que pueden ir más allá de la
cobertura contributiva de la que el propio sistema partía (véase,
incluso, cómo el art. 36 del texto refundido de la
Seguridad Social aprobado por Decreto 2065/1974 delimita
el ámbito de la "asistencial social" con referencia "a
las personas incluidas en su campo de aplicación y a
los familiares o asimilados que de ellos dependan").
Como en este sentido declarábamos en la STC 65/1987,
de 21 de mayo, FJ 7, el régimen público de la Seguridad
Social se configura como una función de Estado
destinada a garantizar "la asistencia y prestaciones
suficientes en situaciones de necesidad [lo que] supone
apartarse de concepciones anteriores de la Seguridad Social
en que primaba el principio contributivo y la cobertura
de riesgos o contingencias". En definitiva, el sistema de
la Seguridad Social es de configuración legal, si bien
debe garantizarse en todo caso su reconocimiento
institucional en los términos expuestos.
Desde otra perspectiva, no puede olvidarse que
hemos interpretado también el art. 41 de la Constitución
en el sentido de que "establece el deber de los poderes
públicos de mantener una determinada estructura
protectora de los ciudadanos frente a situaciones de
necesidad y marca las líneas que han de orientar el desarrollo
evolutivo de aquélla" pero "no es un precepto apto para
atribuir competencias ni para decantarse en favor de
unos u otros centros de decisión entre cuantos integran
el modelo de articulación del Estado diseñado en el Título
VIII de la Constitución. Es por ello un precepto neutro,
que impone los compromisos a que se han hecho
referencia a los 'poderes públicos', sin prejuzgar cuáles
pueden ser éstos" (STC 206/1997, de 27 de noviembre,
FJ 5).
La neutralidad competencial del precepto obliga,
como también dijimos en aquella resolución, a que los
criterios interpretativos para alcanzar una solución
debamos buscarlos "en su lugar propio, el Título VIII de la
Constitución" bajo la guía de los criterios establecidos
en nuestra doctrina en relación con el art. 41 CE.
De nuestra doctrina se desprende, por consiguiente,
una triple apreciación. En primer lugar, que la noción
de nuestro Derecho positivo en el momento de aprobarse
la Constitución acerca del régimen de Seguridad Social
se sustentaba en la cobertura de riesgos de carácter
contributivo, no incluyendo en su ámbito la atención a
otras situaciones de necesidad. En segundo lugar, que
el sistema de Seguridad Social, al configurarse como
una función de Estado, permite incluir en su ámbito no
sólo a las prestaciones de carácter contributivo, sino
también a las no contributivas. Y en tercer lugar, que el
art. 41 CE hace un llamamiento a todos los poderes
públicos para que subvengan a paliar estas situaciones
de necesidad, lo que ha de ser realizado por dichos
poderes públicos en el ámbito de sus respectivas
competencias.
4. Para completar la referencia a los diferentes
ámbitos materiales desde los que, según el art. 41 CE, puede
prestarse apoyo a la superación de situaciones de
necesidad, debemos igualmente prestar atención a su último
inciso, que prevé otras prestaciones complementarias
"de carácter libre".
Entre ellas hay que aludir al ámbito de la previsión
social del llamado "mutualismo libre", es decir, del
correspondiente al título competencial "Mutualidades no
integradas en el sistema de Seguridad Social". Al
respecto, declaramos que "la competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas en relación con el mutualismo
no integrado en el sistema de la Seguridad Social se
contrapone a la competencia estatal sobre las
mutualidades integradas en dicho sistema ... De todo ello se
desprende que las mutualidades no integradas en la
Seguridad Social sobre las que ambas Comunidades
recurrentes ostentan competencias exclusivas son tan
sólo las de previsión social ..., sin que esa competencia
se extienda, por tanto, a las mutuas de seguros ajenas
a la previsión social" (STC 86/1989, de 11 de mayo,
FJ 6. En igual sentido, SSTC 220/1992, de 11 de
diciembre, FJ 3, y 66/1998, de 18 de marzo, FJ 1, entre otras).
La expresada competencia autonómica, de carácter
exclusivo, concurre, según razonamos en los citados
pronunciamientos, con competencias estatales que no son
las de "Seguridad Social", sino las de carácter básico
en materia de "seguros" y "ordenación de la economía"
(art. 149.1.11 y 13 CE).
El mismo alcance complementario del sistema de la
Seguridad Social tienen los planes y fondos de
pensiones, que no sólo se diferencian de aquél, sino también
del tradicional mutualismo libre de previsión social, pues
en este caso "nos encontramos ante un contrato de
nuevo cuño de previsión colectiva, que permite, además,
distintas modalidades en la constitución de los
planes ... en atención a una pluralidad de objetivos sociales"
(STC 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 6). Tampoco
en este caso, concluimos entonces, nos encontramos
en el ámbito de la Seguridad Social, sino en el más
específico de la "legislación mercantil" y de los "seguros"
(art. 149.1.6 y 11 CE; STC 206/1997, FJ 7).
5. Asimismo, debe recordarse que en relación con
la noción material de "asistencia social" hemos
declarado que "no está precisada en el Texto constitucional,
por lo que ha de entenderse remitida a conceptos
elaborados en el plano de la legislación general, que no
han dejado de ser tenidos en cuenta por el constituyente.
De la legislación vigente se deduce la existencia de una
asistencia social externa al Sistema de Seguridad Social
y no integrada en él, a la que ha de entenderse hecha
la remisión contenida en el art. 148.1.20 CE, y, por tanto,
competencia posible de las Comunidades
Autónomas ... Esta asistencia social aparece como un
mecanismo protector de situaciones de necesidad específicas,
sentidas por grupos de población a los que no alcanza
aquel sistema y que opera mediante técnicas distintas
de las propias de la Seguridad Social. En el momento
actual -con independencia de que la evolución del
sistema de Seguridad Social pueda ir en la misma
direcciónes característica de la asistencia social su
sostenimiento al margen de toda obligación contributiva o
previa colaboración económica de los destinatarios o
beneficiarios" (STC 76/1986, de 5 de junio, FJ 7).
Es claro, por todo lo expuesto, que tanto las
actuaciones de la Seguridad Social como las de asistencia
social persiguen la atención de situaciones de necesidad,
si bien, desde una perspectiva histórica que condiciona
las primeras a la previa contribución de sus beneficiarios
y no así a las de asistencia social.
En todo caso, como ya dijimos en el pronunciamiento
reproducido de la STC 76/1986, de 9 de junio, FJ 7,
resulta legítimo constitucionalmente que la Seguridad
Social, en cuanto función de Estado destinada a cubrir
las situaciones de necesidad que puedan generarse,
incluya en su seno prestaciones de naturaleza no
contributiva. Pero ello no abona que tal expansión sobre
el alcance que dicha materia tenía al aprobarse la
Constitución merme o restrinja el ámbito propio de la
"asistencia social", pues esta tendencia, que, de
profundizarse, incluso podría determinar el vaciamiento de esta
última materia, con el consiguiente menoscabo de las
competencias autonómicas, no ha sido querida por el
constituyente, en la medida en que atribuye el apoyo
a las situaciones de necesidad a todos los poderes
públicos, de manera que cada cual actúe en su respectivo
ámbito de competencias. Y ello, como antes
afirmábamos, "con independencia de que el sistema de Seguridad
Social pueda ir en la misma dirección" (STC 76/1986,
FJ 7) que la llamada "asistencia social". De este modo,
una interpretación del art. 41 CE en el marco del bloque
de constitucionalidad, permite inferir la existencia de una
asistencia social "interna" al sistema de Seguridad Social
y otra "externa" de competencia exclusiva de las
Comunidades Autónomas.
6. De cuanto hemos venido exponiendo hasta ahora
se deduce que el art. 41 CE, como antes recordábamos,
consagra un sistema de protección social encomendado
a los poderes públicos que tiene como eje fundamental,
aunque no único, al sistema de Seguridad Social de
carácter imperativo, el cual coexiste con otros
complementarios. De aquí la neutralidad del precepto desde
la perspectiva de la distribución de competencias, puesto
que si el sistema de Seguridad Social debe tener en
cuenta, para el reparto de competencias en su seno,
las que, respectivamente, correspondan al Estado y a
las Comunidades Autónomas en dicha materia, también
los restantes segmentos de protección social que no
se incluyen en aquel sistema reconducen a la distribución
de competencias que resulte propia de la medida de
protección social implicada en cada caso.
Descartada, por su obviedad, la inserción de estas
ayudas en cualquiera de los regímenes de carácter
privado y voluntario a los que hemos hecho referencia,
debemos abordar si las mismas se incardinan en los
sistemas de carácter público correspondientes a las
materias de Seguridad Social o de asistencia social.
Con el fin de perfilar el canon de encuadramiento
en una u otra materia, no obstante y de modo previo,
debemos examinar el criterio sostenido por el Abogado
del Estado, según el cual las ayudas no contributivas
puestas en vigor por la Junta de Andalucía no son
encuadrables en la materia "asistencia social", ya que dicha
materia "aparece como un mecanismo protector de
situaciones específicas, sentidas por grupos de población
a los que no alcanza aquel sistema y que opera mediante
técnicas distintas de las propias de la Seguridad Social"
(STC 76/1986, de 5 de junio, FJ 6). Teniendo en cuenta,
de un lado, que los beneficiarios de los auxilios ya están
incluidos en el ámbito de la Seguridad Social, pues
perciben pensiones no contributivas de jubilación e
invalidez, y, de otro, que la técnica prestacional es propia
de dicha materia, por la inclusión en ella de estas
pensiones no contributivas, deduce de todo ello la
representación estatal que se ha invadido la competencia del
Estado contenida en el art. 149.1.17 CE.
En relación con este planteamiento del Abogado del
Estado, debemos comenzar diciendo que se ha dado
en el escrito de demanda un alcance desmesurado al
criterio, extraído de la STC 76/1986, de que no se
incluyen en la materia "asistencia social" las ayudas dirigidas
a grupos de población a los que alcanza el sistema de
la Seguridad Social.
Ha de tenerse en cuenta que en esta resolución
examinamos la noción de "asistencia social" partiendo de
que la misma "no está precisada en el Texto
constitucional" y, por ello, reflexionamos sobre su evolución
histórica diciendo que cuando la misma "aparece" lo
hace tutelando a personas no incluidas en el ámbito
de la Seguridad Social. Buena prueba de este sentido
historicista del razonamiento es que, inmediatamente,
a continuación del inciso reproducido, decíamos que "es
característica de la asistencia social su sostenimiento
al margen de toda obligación contributiva o previa
colaboración económica de los destinatarios o beneficiarios",
y no dedujimos de ello que la Seguridad Social no pudiera
incluir en su seno las prestaciones no contributivas.
Corrobora, en fin, este aserto el hecho de que los
beneficios enjuiciados por la STC 76/1986 se dirigían tanto
a personas no incluidas en el ámbito de la Seguridad
Social como a personas incluidas en él, pues la norma
entonces controvertida preveía que "la pensión en
cuestión no se percibirá si el beneficiario percibe otra de
la Seguridad Social u otros entes públicos de previsión,
salvo que éstas en su conjunto fueran inferiores a las
que reconoce la ley, en cuyo caso tendrán derecho a
percibir las diferencias" [STC 76/1986, FJ 6 b)], y, pese
a ello, las consideramos incardinadas en la materia
"asistencia social".
En esta línea de razonamiento, debemos decir ahora
que la inclusión subjetiva en el sistema de Seguridad
Social, pudiendo ser un elemento a valorar en cada caso,
debe ponderarse con suma cautela, pues difícilmente
puede ser determinante o concluyente del deslinde
com
petencial entre aquella materia y la de "asistencia social",
como tampoco lo es respecto del deslinde con el
"mutualismo no incluido en la Seguridad Social" o con los
"fondos y planes de pensiones", pues nada impide recibir
prestaciones de la Seguridad Social y otras
complementarias provenientes del mutualismo libre o de los fondos
de pensiones, según hemos visto con anterioridad.
En igual sentido, no puede dejar de aludirse a los
llamados "salarios mínimos de inserción", que han sido
objeto de regulación por las Comunidades Autónomas
al amparo de sus competencias en materia de "asistencia
social" y de "servicios sociales" y tienen como finalidad
paliar las situaciones de necesidad en que se encuentran
determinados grupos de personas (así, el art. 2 de la
Ley del Parlamento de Cataluña 10/1997, de 3 de julio,
sobre renta mínima de inserción, establece que la
finalidad de dicha renta "es prestar el apoyo adecuado a
todas las personas que lo precisen para atender las
necesidades básicas para vivir en la sociedad, con los recursos
convenientes para su mantenimiento, así como para
favorecer su inserción social y laboral"). La característica
más destacable de estos salarios o rentas mínimas de
inserción, desde la perspectiva que aquí estamos
examinando, es su compatibilidad con cualquier otro tipo
de ingreso, incluidas las pensiones, siempre que a través
de los mismos no se alcance el tope mínimo regulado
en cada caso. De este modo, estas ayudas pueden ser
recibidas como ayudas de "asistencia social", no
incluidas en el sistema de la Seguridad Social, por personas
que efectivamente perciban pensiones propias de este
sistema, sin que hasta el día de hoy hayan sido objeto
de impugnación ante este Tribunal (así, entre otras
normas: a) Comunidad Autónoma de Cataluña: art. 21.2
de la Ley 10/1997; art. 17 del Decreto 118/2001; b)
Comunidad Autónoma del País Vasco: art. 34.1 de la
Ley 12/1998; art. 3.3 del Decreto 198/1999; c)
Comunidad de Madrid: art. 13 del Decreto 73/1990).
En suma, la tendencia a la universalización de las
medidas de protección social, como finalidad
constitucional consagrada en el art. 41 CE, no se compadecería
con la paulatina reducción de otros ámbitos de
protección distintos al de la Seguridad Social por el hecho
de la extensión o ampliación de la cobertura de este
último sistema a colectivos no protegidos por él con
anterioridad, ya que ello significaría, como acabamos
de decir, un correlativo vaciamiento de competencias
autonómicas que no ha sido querido así por el texto
constitucional. Es decir, la ampliación de las
contingencias protegidas por el sistema de la Seguridad Social
no excluye de antemano que diversos colectivos de sus
beneficiarios precisen de apoyos complementarios para
atender necesidades no cubiertas por dicho sistema, de
modo que no puede resultar extravagante desde la
perspectiva del Estado social de Derecho, consagrado en
nuestra Constitución (art. 1 CE), que se atiendan dichas
necesidades, en aras del valor de la justicia al que se
refiere este precepto constitucional, desde las diversas
habilitaciones previstas, las cuales, por decisión del
propio texto constitucional, enlazan con específicos títulos
competenciales del Estado en el sentido estricto
("Seguridad Social") o de las Comunidades Autónomas
("asistencia social"), siempre, naturalmente, que ello se
realice legítimamente, esto es, de acuerdo con las reglas
de deslinde y delimitación de ambas materias.
7. Llegados a este punto, y establecido el criterio
de que no resulta determinante para el deslinde
competencial que pretendemos el hecho de que los
beneficiarios de las ayudas estén ya incluidos en el ámbito
protector de la Seguridad Social, para establecer el canon
de enjuiciamiento que nos permita resolver la
controversia, podemos afirmar que nada impediría desde la
perspectiva de la legitimidad constitucional que las
Comunidades Autónomas con competencia en materia
de "asistencia social" otorgasen ayudas de esta
naturaleza a colectivos de personas que, aun percibiendo
prestaciones asistenciales del sistema de Seguridad
Social, se encontraran en situación de necesidad,
siempre que con dicho otorgamiento no se produzca una
modificación o perturbación de dicho sistema o de su
régimen económico.
En definitiva, es una exigencia del Estado social de
Derecho (art. 1 CE) que quienes no tengan cubiertas
sus necesidades mínimas por la modalidad no
contributiva del sistema de la Seguridad Social puedan acceder
a otros beneficios o ayudas de carácter o naturaleza
diferente, habida cuenta de que esta zona asistencial
interna al sistema coincide con el título competencial
del art. 148.1.20 CE. Esta confluencia no puede impedir
a las Comunidades Autónomas que actúen en esta franja
común cuando ostentan título competencial suficiente,
máxime si se considera que, en determinadas coyunturas
económicas, el ámbito de protección de la Seguridad
Social pudiera conllevar limitaciones asistenciales y
prestacionales que, por ello, precisen de complementación
con otras fuentes para asegurar el principio de suficiencia
al que alude el art. 41 CE. Ahora bien, tal posibilidad
de actuación por parte de las Comunidades Autónomas,
referida a esta zona asistencial, exige que la Comunidad
Autónoma aprecie una situación real de necesidad en
la población beneficiaria de las ayudas asistenciales de
la Seguridad Social y, además, encuentra su límite en
que la actividad prestacional no interfiera ni en el régimen
jurídico básico de la Seguridad Social, ni en la de su
régimen económico (art. 149.1.17 CE).
8. El examen de si las ayudas controvertidas
provocan la modificación o perturbación aludida, exige
profundizar en el análisis de las técnicas empleadas para
su configuración y aplicación, así como no perder de
vista que dicho análisis comparativo se ha de realizar,
de modo exclusivo y como natural consecuencia del
doble avance hacia la confluencia entre la asistencia
social y la Seguridad Social asistencial ya señalado, por
contraste únicamente con las prestaciones no
contributivas del sistema de Seguridad Social, pero no así
respecto a las estrictamente contributivas que constituyen
el contenido tradicional de la Seguridad Social.
En efecto, pese a la dificultad y complejidad que lleva
consigo todo intento de deslinde de las fronteras entre
la Seguridad Social y la asistencia social en el actual
contexto normativo, habida cuenta de la recíproca y
progresiva evolución tanto de la Seguridad Social (con una
paulatina tendencia a la universalización y a la ampliación
de su campo de protección), como de la propia asistencia
social (que más allá de la clásica beneficencia, como
se infiere de la STC 76/1986, de 5 de junio, tiende
a paliar necesidades no cubiertas, o cubiertas de modo
insuficiente, por el cuadro prestacional estable de la
Seguridad Social), existen diferencias relevantes entre
estas ayudas y las pensiones no contributivas de
invalidez y jubilación incluidas en el sistema de la Seguridad
Social.
A estos efectos conviene recordar que cuatro son
las características de las ayudas objeto de controversia
que interesa examinar: su carácter complementario de
las pensiones de jubilación e invalidez del sistema de
Seguridad Social en sus modalidades no contributivas;
su carácter extraordinario, que limitan en el tiempo el
derecho a la percepción; la inexistencia de módulos de
actualización de los auxilios, consecuencia de lo anterior;
y su abono a cargo de los presupuestos autonómicos.
a) En cuanto a la identificación de los destinatarios
de las ayudas andaluzas con los perceptores de
pensiones no contributivas de jubilación e invalidez del
sistema de Seguridad Social, no perturba ni altera dicho
sistema. Como ya hemos afirmado en otro supuesto
donde se debatía igual cuestión, "no es un obstáculo el
que la norma se integre por remisión a lo dispuesto
en otras -en este caso, las que regulan la asistencia
sanitaria en el régimen general de la Seguridad Social-,
pues ello no implica modificación ni ampliación de la
norma a que se hace la remisión, cuyo contenido y
ámbito de aplicación permanecen inalterados; por el contrario,
los efectos de la remisión se despliegan sólo en el interior
de la norma remitente, cuyo contenido queda así
perfeccionado. Pudiendo regular en la materia, es claro que,
si lo estimaba conveniente, podía el legislador
autonómico hacerlo válidamente por remisión, lo que despeja
toda duda sobre la constitucionalidad de los preceptos
legales sobre esta materia concreta" (STC 76/1986, de
5 de junio, FJ 8).
Debemos, pues, apreciar si tal perturbación se deriva
de las restantes características de las ayudas.
b) En segundo lugar, hay que tener en cuenta que
las pensiones no contributivas de invalidez y jubilación
del régimen de la Seguridad Social se generan como
consecuencia de la materialización de la contingencia
protegida y tras su reconocimiento, lo que determina
el nacimiento del derecho a la correspondiente pensión
en tanto subsista la contingencia (arts. 3, 144 y 167
LGSS), la cual será objeto de pago mensual (art. 42 del
mismo texto legal), siendo garante el Estado de la
protección reconocida (art. 2 LGSS).
Por el contrario, ninguna de estas notas caracteriza
a las ayudas objeto de estos procedimientos
acumulados. En efecto, estas ayudas no se extienden a todo
el período que dure la contingencia, pues tienen
"carácter extraordinario como consecuencia de quedar
limitada su vigencia al ejercicio de 1999" (art. 2 del
Decreto 284/1998), ni, por la misma razón, generan
obligación de su prolongación en el tiempo a la Junta de
Andalucía, ya que ésta sólo queda obligada al pago único
del montante de las ayudas (art. 3 del mismo Decreto).
En este sentido, importa señalar que las diferentes
prestaciones de la materia "Seguridad Social" conforman
un entramado dirigido a la cobertura de riesgos y a la
atención de otras situaciones de necesidad que
presentan una tendencia de unidad y estabilidad en el tiempo
y en el conjunto del territorio nacional. En definitiva, la
Seguridad Social se configura, según hemos reiterado
en nuestra doctrina, como un "régimen" legal, público
e imperativo, dirigido a paliar situaciones de necesidad,
de modo que presenta una determinada estructura
protectora de los ciudadanos (SSTC 103/1986, de 16 de
julio, FJ 6; 65/1987, de 21 de mayo, FJ 17 134/1987,
de 21 de julio, FFJJ 4 y 5; 37/1994, de 10 de febrero,
FJ 4, y 206/1997, de 27 de noviembre, FJ 5). Por el
contrario, las prestaciones que las Comunidades
Autónomas puedan otorgar en materia de asistencia social
no exigen ser caracterizadas por su integración en un
sistema unitario y permanente ni en el tiempo ni en
el espacio, pues la exclusividad de esta competencia
permite a aquéllas optar por configuraciones diferentes
en sus territorios respectivos.
De otro lado, importa destacar que debe rechazarse
el criterio que subyace en la argumentación del Abogado
del Estado de que el concepto y contenido de las ayudas
asistenciales que pueden otorgar las Comunidades
Autónomas hayan de ceñirse a lo que respecto de ambos
extremos determinan los arts. 55 y 56 de la vigente
Ley de Seguridad Social, que es una norma dictada por
el Estado en ejercicio de su competencia exclusiva en
esa última materia. Así, hemos dicho en otros supuestos
bien diferentes que "a este Tribunal no le corresponde
señalar en abstracto cuál de entre las
constitucionalmente posibles resulta la [opción legislativa] más
oportuna, adecuada o conveniente. Esta labor es propia del
legislador, correspondiendo, eso sí a este Tribunal
garantizar que dichas definiciones no implican en la práctica
una alteración del sistema de distribución de
competencias, ya sea porque resulten completamente
artificiales, no respetando la imagen que de los distintos
conceptos existe en la conciencia social, ya sea porque a
tales conceptos se anuden consecuencias no queridas
por el constituyente" (STC 40/1998, de 22 de enero,
FJ 6, con cita de las SSTC 76/1983, de 5 de agosto,
FJ 4.c, y 227/1988, de 29 de noviembre, FJ 3). De
este modo corresponde a las Comunidades Autónomas
competentes en materia de "asistencia social" la
determinación de sus técnicas asistenciales y a este Tribunal
apreciar si las mismas se acomodan a la Constitución.
Por tanto, nada impide, en principio, que una ayuda de
carácter dinerario se configure como propia de la
"asistencia social" de competencia autonómica si dicha ayuda
no altera o perturba, a los efectos que aquí interesan,
el ámbito de la Seguridad Social.
Pues bien, el carácter complementario de estas
ayudas respecto de las pensiones asistenciales de la
Seguridad Social, que gráficamente se aprecia en el art. 6
del Decreto 284/1998, no las complementa de un modo
que pueda ser calificado como específico de la Seguridad
Social; ya que su otorgamiento por una sola vez hace
irrelevante el alcance sobre la extensión, suspensión y
pérdida del derecho a la percepción de las ayudas a
que se refiere el citado art. 6 y, además, muy
destacadamente, porque la naturaleza derivada de su
otorgamiento único es, per se, diferente a lo que debe
considerarse como una pensión, "en términos
recognoscibles para la imagen que de la misma [Seguridad Social]
tiene la conciencia social en cada tiempo y lugar"
(SSTC 26/1987, de 27 de febrero, FJ 4, 76/1988, de
26 de abril, FJ 4, 37/1994, de 10 de febrero, FJ 3).
Y ello con independencia de los defectos técnicos
apreciados en la norma impugnada ya que, según reiterada
jurisprudencia, ello no es un motivo de
inconstitucionalidad (SSTC 109/1987, de 29 de junio, FJ 3,
149/1991, de 4 de julio, FJ 3, 226/1993, de 8 de
julio, FJ 5, y 195/1996, de 28 de noviembre, FJ 3).
c) En tercer lugar, es claro que las pensiones no
contributivas del sistema de Seguridad Social de que
nos venimos ocupando han de ser objeto de
actualización anual (art. 52 LGSS), teniendo dicha actualización
carácter acumulativo. Sin embargo, esta nota también
resulta ajena a las ayudas andaluzas como consecuencia
de su carácter extraordinario y exclusivamente puntual
o esporádico. Frente al carácter estable de la protección,
característico de un sistema de Seguridad Social, la nota
de la permanencia resulta ajena a las ayudas
controvertidas, como se infiere del hecho de que el Decreto
objeto del presente conflicto no revista el carácter de
una verdadera norma y se configure como un mero acto
administrativo de ejecución adecuado a su estricto
carácter estrictamente coyuntural y temporal.
d) Por último, las pensiones no contributivas de
invalidez y jubilación de la Seguridad Social forman parte
del patrimonio de la Seguridad Social y se integran en
la llamada "caja única" del sistema (arts. 80 y 81 LGSS),
pues "como cabe deducir de los antecedentes y de los
debates parlamentarios que culminaron en la aprobación
del texto del citado precepto constitucional (art.
149.1.17 CE), la mención separada del "régimen
económico" como función exclusiva del Estado trataba de
garantizar la unidad del sistema de la Seguridad Social
y no sólo la unidad de su regulación jurídica, impidiendo
diversas políticas territoriales de Seguridad Social en
cada una de las Comunidades Autónomas" (STC
124/1989, de 7 de julio, FJ 3). A continuación
señalábamos que "el principio de unidad presupuestaria de
la Seguridad Social significa la unidad de titularidad y
por lo mismo la titularidad estatal de todos los fondos
de la Seguridad Social, puesto que si faltara un único
titular de los recursos financieros del sistema público
de aseguramiento social, tanto para operaciones
presupuestarias como extrapresupuestarias, no podría
preservarse la vigencia efectiva de los principios de caja
única y de solidaridad financiera, ni consecuentemente
la unidad del sistema".
Partiendo de esta caracterización esencial del sistema
de la Seguridad Social, es claro que los auxilios
concedidos por la Junta de Andalucía ni provienen ni están
llamados a integrarse en dicha caja única, pues se
financian con los créditos de los presupuestos autonómicos
(art. 4 del Decreto 284/1998). De esta forma, las
prestaciones económicas instrumentadas por la Junta de
Andalucía con sus propios recursos no interfieren ni
quebrantan el régimen económico unitario de la Seguridad
Social, ya que de su régimen jurídico se deduce con
claridad que no generan obligación económica o carga
alguna que deba soportar el Estado.
9. De todo lo expuesto se deduce que los auxilios
económicos objeto de esta controversia competencial
tienen una naturaleza específica y distinta de las técnicas
prestacionales de la Seguridad Social, de modo que se
incardinan en la materia "asistencia social", pues hemos
configurado esta materia, en términos de nuestra
doctrina anterior, como una "técnica de protección fuera
del sistema de la Seguridad Social con caracteres propios
que la separan de otros afines o próximos a ella,
dispensada por entes públicos o por organismos
dependientes de entres públicos cualquiera que éstos sean
o también por entidades privadas" (STC 171/1998, de
23 de julio, FJ 3).
Importa hacer constar que las Comunidades
Autónomas disponen de autonomía financiera para poder
elegir sus "objetivos políticos, administrativos, sociales
y económicos" (STC 13/1992, de 6 de febrero, FJ 7),
lo que les permite "ejercer sin condicionamientos
indebidos y en toda su extensión, las competencias propias,
en especial las que figuran como exclusivas" (STC
201/1998, de 14 de octubre, FJ 4), pues dicha
autonomía financiera "no entraña sólo la libertad de sus
órganos de gobierno en cuanto a la fijación del destino
y orientación del gasto público, sino también para la
cuantificación y distribución del mismo dentro del
marco de sus competencias" (STC 127/1999, de 1 de
julio, FJ 8, con cita de la STC 13/1992, de 6 de febrero).
Es decir, la Comunidad Autónoma de Andalucía
puede libremente, en virtud de su competencia exclusiva
en materia de "asistencia social" y de su autonomía
financiera (art. 54 EAAnd), dedicar fondos de su presupuesto
a la finalidad de mejorar la situación de estos
pensionistas y, al hacerlo, realiza una opción, entre otras
posibles que se pudieran proyectar sobre los distintos
ámbitos de su competencia, que está en consonancia con
el principio de autonomía política inscrito en el art. 2 CE.
No obstante resta por hacer una precisión. El análisis
que hemos realizado se ha enderezado, exclusivamente,
conforme al canon de enjuiciamiento expuesto en el
fundamento jurídico 6, a apreciar que los auxilios andaluces
controvertidos en este caso, por su específica naturaleza,
no constituyen prestaciones propias del sistema de la
Seguridad Social, sin que pueda excluirse que se
incardinen también en la materia de "asistencia social" otras
prestaciones asistenciales de naturaleza o alcance
diferente a las examinadas, pues lo relevante para realizar
tal encuadramiento es que dichas prestaciones
respondan a técnicas de protección que no menoscaben o
perturben el sistema de la Seguridad Social.
10. Una vez que hemos descartado que los auxilios
económicos establecidos por la Junta de Andalucía se
encuadren en la materia "Seguridad Social", quedan
también excluidas, por consecuencia, las vulneraciones
alegadas por el Abogado del Estado de las competencias
estatales contenidas en el art. 149.1.17 CE, tanto en
lo relativo a las "bases" en dicha materia como en lo
concerniente a su "régimen económico".
Resta aún por examinar la última infracción de las
competencias del Estado atribuida por la representación
estatal al Decreto 284/1998. Se trata de la que afectaría
a las "condiciones básicas que garanticen la igualdad
de todos los españoles" en el ejercicio de su derecho
a percibir unas pensiones no contributivas de invalidez
y jubilación de igual cuantía en todo el territorio nacional,
de acuerdo con lo regulado en el art. 149.1.1 CE.
En relación con el alcance del art. 149.1.1 CE hemos
declarado que "sólo presta cobertura a aquellas
condiciones que guarden una estrecha relación, directa e
inmediata, con los derechos que la Constitución
reconoce. De lo contrario ... quedaría desbordado el ámbito
y sentido del art. 149.1.1 CE, que no puede operar como
una especie de título horizontal, capaz de introducirse
en cualquier materia o sector del ordenamiento". Sobre
este presupuesto, el art. 149.1.1 CE "permite al Estado
una regulación, aunque limitada a las condiciones
básicas que garanticen la igualdad, que no el diseño
completo y acabado de su régimen jurídico", lo que conlleva
que dicho título competencial "no debe ser entendido
como una prohibición de divergencia autonómica" [STC
61/1997, de 20 de marzo, FJ 7 b)].
El reproche formulado por el Abogado del Estado
debe ser entendido en relación con la vulneración por
parte de la norma autonómica del derecho a percibir
pensiones no contributivas de invalidez y jubilación del
sistema de Seguridad Social, puesto que ha descartado
que los auxilios de la Junta de Andalucía constituyan
medidas propias de la materia "asistencia social" y el
único paradigma de valoración que aporta para juzgar
la posible infracción de "las condiciones básicas" en el
derecho a pensión es la cuantía anual de las pensiones
no contributivas de la Seguridad Social. Por tanto, una
vez desestimado que los auxilios autonómicos supongan
un incremento de las pensiones del ámbito de la
Seguridad Social, cabe concluir que tampoco se han
vulnerado las condiciones básicas que garanticen la igualdad
en esta materia.
En conclusión, ninguno de los preceptos del Decreto
284/1998 infringe las competencias del Estado en
materia de "Seguridad Social" (art. 149.1.17 CE), ni
tampoco el art. 149.1.1 CE en relación con las pensiones
no contributivas de invalidez y jubilación de dicho
sistema de "Seguridad Social", puesto que regulan una
prestación en materia de "asistencia social", de
competencia exclusiva de la Comunidad Autónoma.
Por todo lo expuesto, podemos concluir que el
sistema de la Seguridad Social no resulta perturbado por
las medidas que examinamos, ni tampoco las
condiciones básicas que garantizan la igualdad de los españoles
en lo relativo a la percepción de pensiones (arts. 149.1.1
y 14 CE), pudiéndose añadir a ello que el Estado siempre
podrá adoptar, al amparo de los expresados títulos
competenciales o de otros que en cada caso puedan ser
de aplicación, las medidas que resulten convenientes
para evitar los posibles efectos disfuncionales que
pudieran producirse en dicho sistema como consecuencia de
la acción normativa de las Comunidades Autónomas.
11. Por la misma razón debe desestimarse que el
Decreto 62/1999 vulnere las antedichas competencias
del Estado. No obstante, la representación procesal del
Estado alega que este Decreto vulnera el principio de
lealtad constitucional, pues ha sido dictado con el
objetivo de permitir la ejecución inmediata de sus previsiones,
posibilitando el pago de las ayudas con anterioridad al
período inicialmente previsto para dicho pago,
enervan
do con ello el efecto suspensivo que se produciría tras
la admisión a trámite del conflicto al haberse invocado
el art. 161.2 CE. La representación autonómica, por su
parte, rechaza este criterio y manifiesta, además de la
inexistencia de reivindicación competencial por esta
causa, que la modificación operada responde sólo a criterios
de eficacia administrativa en el pago de las ayudas.
Ciertamente, es doctrina reiterada de este Tribunal,
según recoge el Abogado del Estado, que la lealtad
constitucional es un principio esencial en las relaciones entre
las diversas instancias de poder territorial, que constituye
un soporte esencial del funcionamiento del Estado
Autonómico y cuya observancia resulta obligada. Sin
embargo, el reproche formulado por el Abogado del Estado
no encuentra acomodo en este tipo de procedimiento,
donde la discusión entre las partes ha de ceñirse a la
reivindicación de una competencia concreta (art. 63.1
LOTC) y así lo ha manifestado este Tribunal (por todas,
STC 122/1989, de 6 de julio, FJ 5).
FALLO
En atención a todo lo expuesto, el Tribunal
Constitucional, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCIÓN
DE LA NACIÓN ESPAÑOLA,
Ha decidido
Desestimar los conflictos positivos de competencia
promovidos por el Gobierno de la Nación frente a los
Decretos de la Junta de Andalucía 284/1998, por el
que se establecen ayudas económicas complementarias
a favor de pensionistas por jubilación e invalidez en sus
modalidades no contributivas, y 62/1999, de
modificación del Decreto 289/1998, y declarar que la
competencia controvertida corresponde a la Comunidad
Autónoma.
Publíquese esta Sentencia en el "Boletín Oficial del
Estado".
Dada en Madrid, a once de diciembre de dos mil
dos.-Manuel Jiménez de Parga y Cabrera, Tomás S.
Vives Antón, Pablo García Manzano, Pablo Cachón Villar,
Vicente Conde Martín e Hijas, Guillermo Jiménez
Sánchez, María Emilia Casas Baamonde, Javier Delgado
Barrio, Elisa Pérez Vera, Roberto García-Calvo y Montiel
y Eugeni Gay Montalvo.-Firmado y rubricado.
Voto particular por el que el Presidente don Manuel
Jiménez de Parga y Cabrera se adhiere a los votos particulares
formulados por los Magistrados don Vicente Conde
Martín de Hijas y don Roberto García-Calvo y Montiel,
respecto a la Sentencia dictada en los conflictos
positivos de competencia núms. 1207/99 y 1208/99,
acumulados
Madrid, a dieciséis de diciembre de dos mil dos.
Voto particular que formula el Magistrado don Vicente
Conde Martín de Hijas respecto de la Sentencia dictada
en los conflictos positivos de competencia acumulados
núms. 1207/99 y 1208/99, al que se adhiere el
Magistrado don Javier Delgado Barrio
Con el respeto que expreso siempre al parecer
contrario en las ocasiones en que he formulado distintos
Votos particulares, dando publicidad al mío disidente,
formulo en el caso actual un nuevo Voto particular, cuyas
razones paso a exponer.
1. Para resolver el problema de si las prestaciones
cuestionadas corresponden a la materia seguridad social
o asistencia social, la Sentencia de la que discrepo parte
de una concepción de la Seguridad Social en el momento
constituyente, que considero inadecuada (FFJJ 3 y 4),
a partir de la cual sitúa en el art. 41 CE un concreto
cambio innovador, consistente en lo esencial en la
estatalización de la Seguridad Social, y se le atribuye un
determinado sentido, como base de una argumentación
(FFJJ 5, 6 y 7) que me resulta sumamente artificiosa,
trazando una línea de diferenciación entre la materia
seguridad social y asistencia social, que creo que se
distancia de la seguida en la jurisprudencia precedente,
en especial en la STC 76/1986, proclamando (FJ 8)
una diferenciación entre la técnica formal de las ayudas
cuestionadas respecto de las prestaciones de Seguridad
Social, para llegar a la conclusión (FJ 9) de que dichas
ayudas se integran en el ámbito material de la asistencia
social, competencia de la Comunidad Autónoma de
Andalucía. Sobre esas bases argumentales se deciden
a favor de dicha Comunidad los conflictos de
competencia acumulados, formulados por el Gobierno de la
Nación, conflictos que, en mi personal criterio, debían
haberse decidido en sentido contrario; esto es,
estimándolos, por considerar que la Comunidad Autónoma se
ha interferido en la materia de seguridad social, sin título
para ello, poniendo como pantalla de su actuación, que
no como admisible título de la misma, el de asistencia
social.
Creo, para decirlo desde el principio, que la asistencia
social no puede ser un título competencial en función
del cual se pueda, no complementar el sistema
asistencial de la Seguridad Social en las áreas no cubiertas
por éste (que creo que es su papel), sino suplementar
al alza las concretas prestaciones de la Seguridad Social,
de modo que, en vez de una Seguridad Social única,
visible como tal por sus beneficiarios, en la unidad de
sus prestaciones en toda España, y concebida desde
su nacimiento como un instrumento de solidaridad
nacional, pueda ser vista por aquéllos como más o menos
generosa en las distintas Comunidades Autónomas.
No me parece constitucionalmente aceptable que,
cuando se está fijando desde un plano nacional la
revalorización de las pensiones de la Seguridad Social única
y estatal en la Ley de presupuestos generales del Estado,
por exigencia de la propia Ley de Seguridad Social (art.
52 LGSS), los órganos políticos de una determinada
Comunidad Autónoma eleven la cuantía de esa
revalorización, aunque lo hagan a su propia costa, porque
consideren que la cuantía de la revalorización estatal
no es la adecuada, pues creo que con ello se interfieren
en lo que es una misión estatal.
La realidad del fenómeno que en este caso nos ocupa
creo que no ha sido adecuadamente captada por la
Sentencia de la que discrepo, cuya doctrina abre un
preocupante espacio para la ruptura de la unidad de la
Seguridad Social, al menos desde la visión de sus
destinatarios, unidad que no puede sacrificarse a las particulares
visiones de cada Comunidad Autónoma, aunque costeen
por sí mismas las diferencias.
En una institución estatal que es de solidaridad
nacional la concepción unitaria de la misma me parece
ineludible, y esa unidad y la solidaridad que la aliente se
resienten, si en determinadas partes del territorio
nacional los beneficiarios de la institución perciben ante las
mismas situaciones de necesidad unas prestaciones
mayores que las de otras partes, aunque la diferencia
se costee por su Comunidad Autónoma. Creo que, si
ante unas mismas situaciones de necesidad las distintas
Comunidades Autónomas, con sus propios fondos,
entran a suplementar las prestaciones de la Seguridad
Social, la visión de ésta como instrumento de solidaridad
nacional se resiente.
2. La concepción de la Seguridad Social
preconstitucional que se expresa en la Sentencia de la que
dis
crepo y el concreto cambio que se dice operado en ella
por el art. 41 CE no me resultan compartibles.
A mi juicio se incurre en una esquematización en
exceso simplificadora de la configuración de la Seguridad
Social en "la legislación vigente en el momento de
aprobarse la Constitución" (FJ 3 de la Sentencia), cuando
se dice que "el sistema de Seguridad Social que hubieron
de tener en consideración nuestros constituyentes se
estructuraba sobre un doble pilar: el principio
contributivo y la cobertura de riesgos que se hubieran
efectivamente producido". Esa caracterización considero que
tiene que ver más con el sistema de previsión social
que precedió al de la Seguridad Social que con ésta,
prescindiéndose con tan reduccionista visión de los más
significativos rasgos de caracterización de la Seguridad
Social. Por otra parte, los que se seleccionan se sitúan
en un mismo plano conceptual, cuando creo que en
el ordenamiento de la Seguridad Social se sitúan en
planos diferentes.
A partir de esa caracterización, a mi juicio, deformada,
se atribuye al art. 41 CE el sentido de una innovación
normativa, consistente en la configuración de la
Seguridad Social como una función del Estado, cuando es
lo cierto que lo fue desde el inicio la Seguridad Social,
y precisamente eso es lo que diferenciaba la Seguridad
Social de los precedentes sistemas de seguros sociales.
Me parece incorrecto el binomio conceptual de
"principio contributivo" y "cobertura de riesgos", como
síntesis de los elementos estructurales caracterizadores de
la Seguridad Social preconstitucional, y en la misma
medida me parece errónea la contraposición de esa
caracterización con la que se dice innovada por el art.
41 CE, en la que, según el texto de la Sentencia, el
sistema de la Seguridad Social se pone en relación con
las "situaciones o estados de necesidad"; lo que se
presenta como superador de la concepción precedente,
según la cual, en el decir de la Sentencia, "era prioritaria
la noción de riesgo o contigencia".
Refiriéndonos al precitado "binomio conceptual",
creo en primer lugar que hablar de "principio
contributivo" como rasgo estructural, resulta exagerado. Lo
contributivo era, ciertamente, en general, presupuesto
o requisito de las prestaciones; pero no agotaba el ámbito
de éstas, como lo evidencia precisamente la asistencia
social, que formaba parte de la acción protectora del
sistema de Seguridad Social (art. 20 LSS 1966),
desconectada desde el principio de lo contributivo.
En cuanto a la idea de "cobertura de riesgos que
se hubiera efectivamente producido", y en su
contraposición a la de situaciones o estados de necesidad,
me resulta absolutamente forzada, y desconocedora de
lo que al respecto decía la Ley de bases de la Seguridad
Social de 1963 (Ley 193/1963, de 28 de diciembre,
de bases de la Seguridad Social), que es texto al que,
creo, que debe acudirse para cualquier intento de
caracterización rigurosa de la Seguridad Social
preconstitucional (subsistente en sus rasgos esenciales después de
la Constitución). Téngase en cuenta que en la evolución
normativa del ordenamiento de la Seguridad Social dicha
Ley de bases es el inicio del sistema, en el que han
seguido después, (aparte de modificaciones puntuales
de mayor o menor entidad) un texto articulado (texto
articulado primero de la Ley 193/1963, de 28 de
diciembre, sobre bases de la Seguridad Social, aprobado por
Decreto 907/1966, de 21 de abril -LSS en adelante)
y dos sucesivos textos refundidos (el texto refundido
de la Ley general de la Seguridad Social, aprobado por
el Decreto 2065/1974, de 20 de mayo -LGSS 1974
en adelante-, y el texto refundido de la Ley general
de la Seguridad Social, aprobado por el Real Decreto
Legislativo 1/1994, de 20 de junio, vigente en la
actualidad -LGSS en adelante); por lo que la alusión a esa
Ley de bases, como elemento para la explicación del
sistema en su evolución, me parece indeludible.
Precisamente en dicha Ley de bases se resalta con especial
énfasis la idea de superación de riesgos y su sustitución
por la de "situaciones o contingencias susceptibles de
protección" (I.1, párrafo 2.o: "Al generalizar la protección
a la población activa en su conjunto y al contemplar
armónicamente las situaciones de necesidad social que
la experiencia ha demostrado que son susceptibles de
cobertura...."; I.6: "La Ley, superando la regresiva noción
de riesgos singulares, atendida su causa, delimita
situaciones y contingencias susceptibles de protección para
la consideración conjunta de las mismas, en vista de
sus efecto..."), que es una idea en todo equivalente a
la de "situaciones o estados de necesidad".
En cuanto a la innovación concreta del art. 41 CE
en el sistema de la Seguridad Social me parece una
idea inexacta y desfiguradora de la realidad. Esa
innovación se cifra en la Sentencia en una doble dirección:
por un aparte, el convertir la Seguridad Social en una
función del Estado; y por otra parte, en ampliar el
contenido prestacional del sistema, al referirse a situaciones
de necesidad. Creo que ninguno de los dos aspectos
tienen el sentido innovador que se les atribuye. La
interpretación del art. 41 CE me parece deformante de su
sentido, siendo punto de partida de lo que considero
errores de la argumentación ulterior.
En primer lugar, no ha tenido que esperarse a la
Constitución para que la Seguridad Social fuese función del
Estado, pues lo era desde su nacimiento. Basta al efecto,
para evidenciarlo, la lectura de los arts. 1 y 2 de la LGSS
de 1974 (reproducción respectiva de los correlativos de
la LSS de 1966; y por su parte éstos simple articulación
de la base preliminar I y II de la Ley de bases de la
Seguridad Social). La innovación del art. 41 CE no es,
pues, tal en el aspecto referido, sino que lo que hace,
es que una función estatal previamente existente por
imperio de la Ley, se lleva a la Constitución, imponiéndola
como un imperativo constitucional, y no simplemente
legal, a los poderes públicos, con todas las muy
relevantes consecuencias que de ello derivan.
No hay así, como en la Sentencia se da por sentado,
una estatalización novedosa de la Seguridad Social, que
constituya la base para un contenido prestacional más
amplio, y en concreto para el establecimiento de
prestaciones no contributivas, sino una constitucionalización
de una estatalización ya existente en el plano legal.
La introducción de las prestaciones no contributivas,
que sin duda constituyen una muy significativa
profundización en la idea del Estado Social (arts. 1 y 41 CE),
responde a una plausible opción política en un momento
determinado (Ley 26/1990), plasmada en Ley; pero no
supone (como en la Sentencia se da implícitamente por
sentado) una especie de cambio cualitativo, casi
refundacional de la Seguridad Social, sino un paso de progreso
en una institución asentada desde su nacimiento en
criterios de solidaridad nacional, e instaurada como función
estatal, que desde su inicio se concibió como llamada
a una evolución progresiva. En este sentido no está de
más volver a referirse al art. 2 LGSS de 1974
(reproducción del correlativo de la LSS de 1966), donde, al
aludir a los fines de la Seguridad Social, se culmina su
enunciación con la referencia a "la progresiva elevación
de su nivel de vida en los órdenes sanitario, económico
y cultural" ("A través de la Seguridad Social, el Estado
español garantiza a las personas que por razón de sus
actividades están comprendidas en el campo de
aplicación de aquella y a los familiares y asimilados que
tuvieran a su cargo la protección adecuada en las
contingencias y situaciones que en esta Ley se definen y
la progresiva elevación de su nivel de vida en los órdenes
sanitario, económico y cultural"), fin conclusivo que, sin
embargo, y curiosamente, no aparece en el art. 2 LGSS
de 1994. Debe advertirse que esa concepción progresiva
y evolutiva de la Seguridad Social, en cuanto función
del Estado, está explícitamente afirmada en la Ley de
bases de la Seguridad Social de 1963 en distintos
pasajes de su admirable preámbulo (I.1: "... Atribuida al Estado
en el Fuero de los Españoles la función de garantizar
dicho amparo o protección... y conseguida ya la
cobertura de los riesgos básicos, comunes y profesionales...
parece llegado el momento de operar el tránsito de un
conjunto de Seguros Sociales a un sistema de Seguridad
Social... Al generalizar la protección a la población activa
en su conjunto y al contemplar armónicamente las
situaciones de necesidad social que la experiencia ha
demostrado que son susceptibles de cobertura.... Conscientes
de que, sin acudir a la solidaridad nacional, ante las
situaciones o contingencias protegidas, la Seguridad
Social no pasa de ser artificio técnico sin verdadera raíz
comunitaria, la Ley concibe ésta como una tarea nacional
que impone sacrificios a los jóvenes respecto de los
viejos; a los sanos respecto de los enfermos; a los ocupados
respecto de los que se hallan en situación de desempleo;
a los vivos respecto de las familias de los fallecidos;
a los que no tienen cargas familiares respecto de los
que las tienen; a los de actividades económicas en auge
y prosperidad, en fin, respecto de los sectores
deprimidos"; 6: "La Ley, superando la regresiva noción de
riesgos singulares, atendida su causa, delimita
situaciones y contingencias susceptibles de protección para la
consideración conjunta de las mismas en vista de sus
efectos"; 8: "La evidencia de que en el presente no cabe
Seguridad Social sin la aportación del Estado, ha
determinado que la Ley consagre este principio con carácter
general, previendo la consignación permanente en sus
Presupuestos Generales de subvenciones destinadas a
tal fin con miras a conseguir la redistribución de la renta
nacional. Sabido es que la Seguridad Social puede
contribuir eficazmente a una distribución de la renta total
de la comunidad política, según criterios de justicia y
de equidad, y puede, por tanto, considerarse uno de
los instrumentos para reducir los desequilibrios en el
tenor de vida de los ciudadanos"; IV: "... La Ley inicia
una evolución respetuosa de la legalidad, imprescindible
para garantizar el éxito del Sistema, y pone unos
cimientos sólidos y amplios a la vez, desde luego susceptibles
de ulteriores perfeccionamientos y extensiones si las
necesidades del país lo pidieran, sobre los que asentar
los pilares de la Seguridad Social en nuestra patria, con
la convicción de que se opera en un terreno esencial
para la convivencia ordenada y justa de los españoles").
Con esas bases de partida no me resulta en modo
alguno compartible la reducida visión de la Seguridad
Social en el momento constituyente, ni que el sentido
innovador del art. 41 CE sea el que concretamente le
atribuye la Sentencia.
La triple apreciación "conclusiva" del FJ 3, en suma,
me parece desacertada, pues ni se ajusta a una correcta
visión de la Seguridad Social en el momento
constituyente, ni el sentido atribuido al art. 41 CE es el que
creo le es propio, respondiendo más bien a una
interpretación ad hoc, para sentar las bases de la
argumentación ulterior. Esa triple apreciación me parece forzada.
Me resulta en extremo simplificador, como ya he
razonado, afirmar que "la noción de nuestro Derecho positivo
en el momento de aprobarse la Constitución acerca del
régimen de Seguridad Social se sustentaba en la
cobertura de riesgos de carácter contributivo, no incluyendo
en su ámbito la atención a otras situaciones de
necesidad".
Aparte de la innovación del concepto de "riesgos de
carácter contributivo", en la medida en que con ello se
quiera indicar la existencia de una correlación estricta
entre contribución (cotización) y prestación, no se tiene
en cuenta que esa estricta correlación en parte había
empezado a romperse en el propio sistema de la
Seguridad Social desde antes de la Constitución y de la Ley
26/1990, que introduce en aquél las prestaciones no
contributivas; lo que tiene su adecuado encaje en un
sistema que desde su inicio se proclamaba evolutivo
y progresivo. En ese sentido debe llamarse la atención
sobre la asistencia social, como contenido de la acción
protectora de la Seguridad Social (vide Ley de bases
de la Seguridad Social de 1963, III.5, base decimosexta,
67 y 68, LSS 1966, LGSS 1974, correlativos preceptos
-arts. 20.2, 36 y 37-, y art. 13 de la Ley 24/1972),
la revalorización periódica de las prestaciones básicas
(introducida por el art. 5 de la Ley 24/1972, recogido
en el art. 92 LGSS 1974), la no exigibilidad de períodos
previos de cotización para el derecho a las prestaciones
que se deriven del accidente no laboral (arts. 14.1 de
la Ley 24/1972 y 94.4 LGSS 1974). No parece así que
pueda acotarse en la idea de lo contributivo el primordial
rasgo de caracterización de la Seguridad Social; y menos,
cuando en el ordenamiento postconstitucional de la
Seguridad social se conserva en términos, no sólo
sensiblemente iguales, sino incluso incrementados
(compárese a tal efecto la relación entre el período de cómputo
de la base reguladora de las pensiones de invalidez y
de vejez en la LSS de 1966 y Reglamentos de desarrollo
-Orden de 15 de abril de 1969, art. 152.a y Orden
de 18 de enero de 1967, art. 5.o-, y el período atendible
en las respectivas pensiones en el art. 140 LGSS 1994).
Las pensiones no contributivas desde su inicio en la Ley
26/1990 se insertan en el proceso evolutivo del sistema
de la Seguridad Social, que se universaliza mediante
ellas, completando el sistema precedente, profundizando
en el sentido de solidaridad nacional, que es alma del
sistema.
El que la Seguridad Social no incluyera lo que la
Sentencia califica de "riesgos de carácter contributivo, no
incluyendo en su ámbito la atención a otras situaciones
de necesidad", no implica que estas otras situaciones
de necesidad no cupieran en su Sistema, sino que la
capacidad económica del mismo no permitía atender
más que las situaciones de necesidad que atendía, sin
perjuicio de que en su propia vocación evolutiva pudiera
abarcar a otras situaciones de necesidad, sin que por
ello dejara de ser el sistema que era.
No me parece acertada la afirmación de que "el
sistema de Seguridad Social, al configurarse como una
función de Estado, permite incluir en su ámbito no sólo
las prestaciones de carácter contributivo, sino también
de las no contributivas". Sin negar que es el dato de
la estatalización el que permite esa progresiva
ampliación, debe reiterarse la observación de que ese dato
existía ya desde el principio del nacimiento del sistema.
La ampliación es así una natural evolución de éste,
estatalizado desde su inicio, y que en sí mismo, en cuanto
pensado sobre bases de solidaridad nacional, e incluso
como un instrumento de "redistribución de la renta
nacional" y uno de los "instrumentos para reducir los
desequilibrios en el tenor de vida de los ciudadanos" (Ley
de bases de la Seguridad Social I.8), tenía la
potencialidad de un desarrollo ulterior, para alcanzar a situaciones
de necesidad antes no atendidas, como
afortunadamente ha ocurrido.
Por último la afirmación conclusiva del fundamento
jurídico 3 de que "el art. 41 CE hace un llamamiento
a todos los poderes públicos para que subvengan a paliar
estas situaciones de necesidad, lo que ha de ser realizado
por dichos poderes públicos en el ámbito de sus
respectivas competencias", me parece una afirmación
voluntarista, que, a mi juicio, no se corresponde con
el sentido del precepto constitucional citado.
Con esa afirmación claramente se quiere encontrar
base constitucional para justificar la posibilidad de
concurrencia de los distintos poderes públicos para la
cober
tura de las mismas situaciones de necesidad a que se
refiere el art. 41 CE desde el "ámbito de sus respectivas
competencias", en términos de suplementariedad de la
asistencia social (autonómica) respecto de la Seguridad
Social (estatal).
Tal modo de razonar no me resulta técnicamente
riguroso, pues, a mi juicio, está claro en el precepto
constitucional se está refiriendo en exclusiva a "un régimen
público de Seguridad Social", y no a otros posibles
sistemas públicos de cobertura de situaciones de
necesidad.
3. A partir de la consideración conclusiva del
fundamento jurídico precedente, la Sentencia razona en los
FFJJ 4 a 7, sobre la existencia en el art. 41 CE de un
llamamiento a los poderes públicos, para que cada uno
desde sus respectivas competencias subvenga a paliar
las situaciones de necesidad no cubiertas por la
Seguridad Social, conclusión a la que acabo de referirme,
para rechazarla, en el apartado anterior. Y en un nuevo
paso discursivo se refiere a las prestaciones de carácter
libre, aludiendo bajo esa consideración al mutualismo
libre, a los planes y fondos de pensiones, e incluso más
adelante, y desde otra perspectiva, a los salarios mínimos
de inserción (FJ 6), para justificar de ese modo que
prestaciones, no caracterizables como de Seguridad Social,
puedan coexistir con las de ésta, y puedan ser
establecidas por las Comunidades Autónomas en ejercicio
de sus propios títulos competenciales. La posibilidad de
que, en efecto, puedan coexistir con la Seguridad Social
medios de cobertura de las necesidades sociales
distintos a los de tal sistema público, y basados en la
libertad, no creo que pueda marcar la pauta para resolver
un conflicto competencial, que se suscita entre poderes
públicos (el Estado y la Comunidad Autónoma de
Andalucía). Dicho conflicto tiene que ver con unas
prestaciones, que no se enmarcan en un ámbito de libertad,
sino de ejercicio del poder público, y de lo que se trata,
es de decidir si el poder público actuante, al establecer
tales prestaciones, tenía constitucionalmente una
competencia para poder hacerlo. En tal sentido la referencia
al mutualismo libre y a los planes y fondos de pensiones
me parece absolutamente fuera de lugar. Desde luego
la posibilidad de unos sistema de cobertura libres,
complementarios del de la Seguridad Social, no es, a mi
juicio, argumento para decidir si una determinada
prestación pública corresponde al ámbito material de la
Seguridad social o al de la asistencia social, sistemas ambos
de carácter público.
La distinción entre las prestaciones de Seguridad
Social y las de asistencia social (FJ 5) en razón del
carácter contributivo de las primeras y la inexistencia de ese
carácter en las segundas, (que se contiene en el pasaje
del fundamento jurídico 5, párrafo 2, en el que se dice
que "tanto las actuaciones de la Seguridad Social como
las de asistencia social persiguen la atención de
situaciones de necesidad, si bien, desde una perspectiva
histórica que condiciona las primeras a la previa
contribución de sus beneficiarios y no así a los de asistencia
social"), me resulta errónea. El carácter contributivo de
las prestaciones de Seguridad Social, como elemento
fundamental de caracterización de tales prestaciones,
ha sido ya objeto de comentario crítico en el apartado
1, cuyas consideraciones al respecto doy aquí por
reproducidas. Especialmente ese carácter ha desaparecido en
parte en el momento actual, en el que desde la Ley
26/1990 el sistema de la Seguridad Social integra, junto
a las prestaciones contributivas, a las no contributivas.
La alusión en ese pasaje a la "perspectiva histórica" no
basta para eliminar el error del mismo, pues, según ya
se indicó, en la acción protectora de la Seguridad social
se incluía desde siempre la asistencia social, que no venía
condicionada por criterios contributivos, aparte de las
rupturas de la contributividad ya citadas en momento
anterior.
En todo caso ese planteamiento, si fuese en si mismo
aceptable, debiera conducir, como natural consecuencia,
a la aceptación de la tesis de la Comunidad Autónoma
de Andalucía de la inconstitucionalidad de las
prestaciones no contributivas del sistema de la Seguridad
Social, y no a la afirmación conclusiva del fundamento
jurídico 6 de que "una interpretación del art. 41 CE en
el marco del bloque de constitucionalidad, permite inferir
la existencia de una asistencia social 'interna' al Sistema
de Seguridad Social y otra 'externa' de competencia
exclusiva de las Comunidades Autónomas". No alcanzo
a comprender cómo del art. 41 CE, por mucho que se
module su prístino sentido mediante la alusión al "bloque
de la constitucionalidad", puede extraerse la
interpretación referida.
Si se afirma, lo que comparto plenamente (no ya sólo
porque lo dijera la STC 76/1986, sino porque está en
la misma potencialidad institucional de la Seguridad
Social, según fue concebida desde su inicio, y ha
quedado ya explicado), si se afirma, reitero, que "resulta
legítimo constitucionalmente que la Seguridad Social,
en cuanto función de Estado destinada a cubrir las
situaciones de necesidad que puedan generarse, incluya en
su seno prestaciones de naturaleza no contributiva", no
me resulta coherente que la Sentencia utilice, como lo
hace, el criterio de la no contributividad para caracterizar
las prestaciones aquí discutidas.
Y no me resulta compartible el pasaje que sigue de
inmediato al que se acaba de reproducir, como
matización de éste, en el que se dice: "pero ello no abona
que tal expansión sobre el alcance que dicha materia
tenía al aprobarse la Constitución merme o restrinja el
ámbito propio de la 'asistencia social', pues esta
tendencia, que, de profundizarse, incluso podría determinar
el vaciamiento de esta última materia, con el
consiguiente menoscabo de las competencias autonómicas, no ha
sido querida por el constituyente, en la medida en que
atribuye el apoyo a las situaciones de necesidad a todos
los poderes públicos, de manera que cada cual actúe
en su respectivo ámbito de competencias" (Idea en la
que se insiste en el FJ 6, párrafo final). Este pasaje
responde a una concepción estática del ámbito de la
Seguridad Social, que no se corresponde con la naturaleza
esencialmente dinámica de la misma, según se concibió
desde su inicio. Además, de ser aceptable tal concepción,
que no lo es, debiera desembocar, como ya se dijo, en
la declaración de inconstitucionalidad de las
prestaciones no contributivas de la Seguridad Social. En efecto,
si el ámbito de lo no contributivo se considera "desde
una perspectiva histórica" como propio de la "asistencia
social", en la medida en que ésta es un ámbito
competencial de las Comunidades Autónomas, la expansión
de la Seguridad Social por la introducción de las
pensiones no contributivas habría invadido el ámbito de la
asistencia social.
Frente al criterio manifestado en ese pasaje estimo
que, siendo la Seguridad Social, según fue concebida
desde el principio, un instrumento de solidaridad
nacional de carácter dinámico, la expansión de su ámbito
material después de la Constitución en relación con el
que le era propio en el momento de inicio de la vigencia
de ésta, no puede quedar limitada por la Asistencia
Social, que es en sí misma un instrumento residual. Como
consecuencia de ello, la ampliación del ámbito material
de la Seguridad Social bien puede ocupar espacios antes
ocupables, en su caso, por la asistencia social, pudiendo
impedir que en los concretos espacios ocupados por
la acción protectora de la Seguridad Social pueda entrar
la asistencia social, sin que ello implique regresión de
ningún género desde la idea de la Justicia y del Estado
Social, sino el efecto natural del carácter dinámico de
uno y otro sistemas de cobertura de las necesidades
sociales, y el modo correcto de articulación de dos
competencias de similar objetivo jurídico.
4. No me resulta convincente la argumentación con
la que el FJ 6 corrige la caracterización de la asistencia
social según la STC 76/1986, cuyos criterios comparto,
y no los de la actual Sentencia, la cual introduce
confusión en una materia que, hasta donde era posible, había
quedado bastante bien aclarada en la STC 76/1986.
En contra de lo que se dice en el FJ 7, creo que
el hecho de que los destinatarios de las prestaciones
cuestionadas sean exclusivamente los beneficiarios de
determinadas prestaciones de la Seguridad Social es,
en términos de la STC 76/1986, factor muy
significativamente relevante para considerar que nos
encontramos ante prestaciones de Seguridad Social, y más si
la contingencia atendida es la misma ya cubierta por
las prestaciones de Seguridad Social.
Hecha esta afirmación, se comprende que no pueda
compartir la afirmación del párrafo 1 del fundamento
jurídico 7 de la Sentencia. Podía llegar a aceptar como
matización de la STC 76/1986, que los beneficiarios
de prestaciones de la Seguridad Social puedan serlo
también de prestaciones de asistencia social de la
Comunidad Autónoma; pero no que la misma situación de
necesidad ya cubierta por la Seguridad Social pueda
ser cubierta suplementariamente por la asistencia social
y exclusivamente respecto de beneficiarios de la
Seguridad Social.
En otro orden de consideraciones me parece que
carece de toda base constitucional en cuanto "exigencia del
Estado Social de Derecho", la que se afirma en el pasaje
siguiente:
"es una exigencia del Estado social de Derecho (art.
1 CE) que quienes tengan cubiertas sus necesidades
mínimas por la modalidad no contributiva del sistema
de la Seguridad Social puedan acceder a otros beneficios
o ayudas de carácter o naturaleza diferente, habida
cuenta de que esta zona asistencial interna al sistema coincide
con el título competencial del art. 148.1.20 CE".
Podrá, a lo sumo, decirse que el Estado social de
Derecho permite la coexistencia de distintas
instituciones asistenciales, y en tal sentido que los beneficiarios
de una puedan serlo también de otras; pero elevar la
posibilidad a "exigencia del Estado social de Derecho",
me parece inaceptable. La explicación de esa
proclamada "exigencia", es la de que "esta zona asistencial
interna al sistema coincide con el título competencial
del art. 148.1.20 CE". Y se insiste en la idea, cuando
de seguido se dice que "esta confluencia no puede
impedir a las Comunidades Autónomas que actúen en esa
franja común cuando ostenta título competencial
suficiente, máxime si se considera que, en determinadas
coyunturas económicas, el ámbito de protección de la
Seguridad Social pudiera conllevar limitaciones
asistenciales y prestacionales que, por ello, precisen de
complementación con otras fuentes para asegurar el
principio de suficiencia al que alude el art. 41 CE".
Con tal modo de razonar se está haciendo dato de
lo que es cuestión: la de si pueden coincidir sobre una
misma materia dos distintos títulos competenciales de
idéntico sentido jurídico. Nuestra jurisprudencia en
general no ha admitido tal posibilidad, sino que en los casos
de concurrencia, confluencia o entrecruce de títulos, o
bien cada uno de ellos, aun incidentes en un mismo
ámbito de la realidad social, estaba orientado a un
distinto objetivo jurídico, o bien había una distribución
vertical de las distintas competencias (vgr. normativa
básica-normativa de desarrollo, ejecución, etc.). La
concepción que aquí se expresa dudo que tenga precedente
en nuestra doctrina. El problema es precisamente si, visto
que la materia es la misma (la cobertura de necesidades
sociales), en la concreta situación de que se trata (la
necesidad, legalmente prevista, de la revalorización de
las pensiones no contributivas de la Seguridad Social),
pueden confluir dos títulos jurídicos del mismo sentido.
Frente al criterio de la Sentencia estimo que eso no
es posible, y que un título impide el juego del otro.
No creo que sea constitucionalmente aceptable la
proclamación de una "franja común" para la Seguridad
Social y para la asistencia social, pues la "franja" que
ocupa la Seguridad Social (entendido lo de la "franja",
como el espacio ocupado por las prestaciones de la
Seguridad Social) en mi criterio no puede ser ocupada de
modo simultáneo por la asistencia social, en un función,
no complementaria, sino suplementaria de la cobertura
de una misma necesidad social ya cubierta por la
Seguridad Social.
No me parece que sea explicación aceptable de esa
proclamada posibilidad, la de que las limitaciones
asistenciales y prestacionales de la Seguridad Social
"precisen complementación con otras fuentes para asegurar
el principio de suficiencia al que alude al art. 41 CE".
Ese principio de suficiencia se predica en ese precepto
del régimen público de la Seguridad Social, y no es,
como en la argumentación que analizo se da por sentado,
un objetivo a conseguir desde diferentes títulos
competenciales simultáneos, estatal y autonómico. No
puede, pues, buscarse en el principio de suficiencia del art.
41 CE una base constitucional para justificar el ejercicio
de unas competencias de similar sentido asistencial por
las Comunidades Autónomas en el ámbito ya ocupado
por la Seguridad Social.
Creo, finalmente, respecto de la argumentación
conclusiva del FJ 7, que cuando, para acotar la intervención
posible de las Comunidades Autónomas en esa "franja
común", se dice que se "exige que la Comunidad
Autónoma aprecie una situación real de necesidad en la
población beneficiaria de las ayudas asistenciales de la
Seguridad Social", se está operando con un sentido
anfibológico de lo asistencial.
En ese sentido no es claro lo que se quiere decir,
cuando se habla de "las ayudas asistenciales de la
Seguridad Social", habida cuenta que dentro de la Seguridad
Social, como ya ha quedado dicho en varias ocasiones,
aparte de las prestaciones más comunes, están las de
la asistencia social. Se puede dar a entender en el pasaje
transcrito, que las pensiones no contributivas, con
ocasión de cuya revalorización se establecieron las ayudas
cuestionadas, son "ayudas asistenciales", siendo así que
no pueden incluirse en la asistencia social de la
Seguridad Social.
No estamos, pues, en la "zona asistencial interna del
sistema" de la Seguridad Social, cuya zona coincida con
el título competencial de la asistencia social, sino en
el campo de las pensiones comunes de la Seguridad
Social, y en el momento legalmente ordenado en la LGSS
de su revalorización.
Sobre tal base el problema que se suscita en los
presentes conflictos no es otro que el de si, operando el
Estado en el ámbito que le es propio, el de la Seguridad
Social, y realizando en él respecto de las pensiones no
contributivas del sistema la revalorización que le viene
exigida por el art. 52 LGSS, puede la Comunidad
Autónoma de Andalucía considerar que esa revalorización
es insuficiente, elevándola a su propia costa, y utilizando
al efecto su título competencial de asistencia social.
O en otros términos, si desde el título competencial
de asistencia social se puede introducir en el espacio
de la Seguridad Social, para corregir al alza, y a su costa,
la que considera insuficiente revalorización de las
pensiones.
En mi personal criterio estimo que eso no es
constitucionalmente posible, y que, al hacerlo, la Comunidad
Autónoma de Andalucía ha interferido en el campo
reservado a una competencia estatal, sin que el hecho de
que tal inferencia sea a su propia costa sirva para negarla
y para excusar su inconstitucional actuación, pues la
capacidad de disposición financiera no permite invadir
ámbitos competenciales ajenos.
5. En la caracterización de las ayudas objeto de los
conflictos que se expone en el FJ 8 creo que se prescinde
de un análisis riguroso del Decreto andaluz 284/1998,
que debía haber sido la base de partida, interpretándolo
en sentido finalista.
Con un mínimo de realismo debe partirse de la
consideración de que, cuando un determinado poder público
invade un ámbito competencial de otro, es usual que
trate de justificar su desviada conducta en algún título
competencial. Pero será el análisis del acto de que se
trata en su propia realidad, y no en su buscada cobertura,
el que debe conducir a la calificación jurídica procedente.
En ese análisis la finalidad discernible del acto es
elemento fundamental.
A este respecto debe observarse que la lectura del
preámbulo del cuestionado Decreto no deja dudas de
su intención, pues la proclama de modo expreso. Se
dice al respecto:
"Corresponde a la Administración General del Estado
establecer la cuantía de las pensiones de jubilación e
invalidez en sus modalidades no contributivas, conforme
a lo dispuesto en la Ley 26/1990,de 20 de diciembre,
por la que se establecen éstas en el ámbito de la
Seguridad Social. Actualmente se encuentran reguladas por
la Ley General de la Seguridad Social.
Por similitud con las pensiones contributivas, el
Gobierno de la Nación ha incrementado cada año las
de carácter no contributivo en el porcentaje que
corresponde al Indice de Precios al Consumo anual.
El Gobierno de la Comunidad Autónoma de Andalucía
estima insuficiente el antedicho incremento, dado, de
una parte, la favorable situación económica, y de otra,
el bajo nivel de renta de las personas beneficiarias de
tales prestaciones económicas.
Así pues, y desde el ámbito propio de competencias
que la Comunidad Autónoma tiene atribuido en materia
de asistencia y servicios sociales, se considera necesario
el establecimiento de una ayuda económica de carácter
extraordinario para quienes perciben en Andalucía
pensiones de jubilación e invalidez, en sus modalidades no
contributivas, que supone un 1'8 por 100 del importe
de la pensión para 1988. De esta manera, tales personas
verán incrementada su renta en cuantía equivalente a
lo resultante de aplicar el doble del Indice de Precios
al Consumo previsto para 1999 al importe de su pensión
fijado para 1998...".
La intención expresa de ese preámbulo resulta
inequívoca: se trata de aumentar las pensiones no
contributivas de invalidez y de jubilación de la Seguridad
Social para el año 1998 en un porcentaje del doble
del señalado para su revalorización por la Seguridad
Social, porque la Comunidad Autónoma de Andalucía
considera que el porcentaje de revalorización acordado
por el Gobierno de la Nación es insuficiente. Pues bien,
en mi criterio tal explícita intención, y la disposición que
deriva de ella, supone una innegable interferencia en
el ámbito de la Seguridad Social, que no se elimina por
el hecho de que las ayudas en cuestión se califiquen
de extraordinarias, y se costeen por la propia Comunidad
Autónoma.
Esa financiación no creo que pueda servir de excusa,
pues la invasión competencial se produce por la
actuación normativa misma, al margen de su financiación.
La disponibilidad de unos determinados fondos por un
poder público no puede permitirle entrar en ámbitos
reservados a otros, aunque tal invasión no suponga coste
añadido al poder publico, cuyo ámbito resulta invadido.
Por lo demás los artículos 1, 5 y 6 del Decreto ponen
de manifiesto que la regulación de las ayudas
cuestionadas se vincula a la de las pensiones que se dicen
complementar por ellas.
Siendo esta la realidad de la norma, no me parece
aceptable que la misma pueda invocar para su cobertura
el título competencial de la asistencia social, que (so
pena de romper el modelo unitario de la Seguridad Social
en lo prestacional, que, a mi juicio entra en el terreno
de lo básico), no puede utilizarse para suplementar las
mismas prestaciones de la Seguridad Social, cubriendo
una misma necesidad social en distinta cuantía en las
diversas partes de España por la suma de los dos títulos
competenciales.
El FJ 8 prescinde, a mi juicio de modo inconveniente,
de la interpretación finalista del Decreto cuestionado,
y se centra en una caracterización de las prestaciones
que establece, en la que se exalta lo que tiene un carácter
secundario, prescindiendo de lo principal, para así
concluir que las prestaciones discutidas tienen una
caracterización diferente de las de Seguridad Social. Esa
caracterización diferenciada a lo más a que alcanza, es a
minimizar la intensidad de la interferencia; pero no a negarla,
y es precisamente la existencia o no de la interferencia
la cuestión a resolver.
6. Estimo, en conclusión, que las prestaciones
cuestionadas, al haberse establecido con la finalidad de
suplementar al alza una revalorización de las pensiones
contributivas de la Seguridad Social; esto es, en directa
relación con unas situaciones de necesidad cubiertas por
la acción protectora de la Seguridad Social, y con un
mecanismo típico de esa acción protectora, como es
el de la revalorización de las pensión (art. 52 LGSS),
no pueden incluirse en el ámbito competencial de la
asistencia social, tal y como hasta el momento lo
habíamos concebido (STC 76/1986), sino que corresponde
a la materia de Seguridad Social, respecto de la que
el Estado, según lo dispuesto en el art. 149.1.17 CE,
tiene competencia exclusiva para "la legislación básica
y régimen económico de la Seguridad Social, sin perjuicio
de la ejecución de sus servicios por las Comunidades
Autónomas".
Dado ese encuadramiento competencial de la materia
discutida, la cuestión siguiente a dilucidar sería la de
determinar cuál sea el alcance de lo básico en materia
de Seguridad Social. Al respecto, y al margen de las
dificultades de determinación genérica del concepto de
lo básico, considero en todo caso, que por el propio
sentido de la Seguridad Social como instrumento de
solidaridad nacional y de tarea nacional, y por el sentido
estructural que en ella tiene la consideración conjunta
de las situaciones y contingencias susceptibles de
protección, la regulación de las prestaciones se integra con
naturalidad en el ámbito de lo básico, y con razón
reforzada la de las prestaciones no contributivas, que en sí
mismas constituyen un común denominador, en el que
se manifiesta de modo más evidente el objetivo de la
solidaridad nacional.
Por ello, correspondiendo la regulación de las
pensiones no contributivas al ámbito de la legislación básica
de la Seguridad Social, se trata de un ámbito vedado
a la intromisión de las Comunidades Autónomas,
habiéndose producido, a mi juicio, por los Decretos
cuestionados, la invasión competencial contra la que acciona
el Gobierno de la Nación en estos conflictos; y por tal
motivo, en mi criterio, debían haberse estimado.
Me llama la atención, y no puedo eludir la expresión
de mi discrepancia, la afirmación contenida en el FJ 8
c) en la que se dice que el "Decreto objeto del presente
conflicto no revist[e] el carácter de una verdadera norma
y se configur[a] como un mero acto administrativo de
ejecución adecuado a su estricto carácter estrictamente
coyuntural y temporal". Es un claro intento de minimizar
la significación de los Decretos, que me resulta
inaceptable. El sentido de norma de dichos Decretos no me
parece que pueda ser negado. Los Decretos
cuestionados tienen, a mi juicio, un claro sentido ordenador, y
no el de un acto ordenado, como lo evidencia, no ya
su propia estructura y configuración formal, que concluye
incluso con una disposición derogatoria, sino su propia
función, que no revela la pura aplicación de una norma
previa en un acto administrativo de destinatario plural,
norma en este caso inexistente, y no referida en el pasaje,
cual sería lógico, sino que se crean unas prestaciones,
y se ordena su régimen jurídico.
Creo que la negación del "carácter de verdadera
norma" a los Decretos es un forzado intento de eludir la
traba que, para dictarlos, supone la reserva al Estado
de la "legislación básica" de la Seguridad Social.
7. Comparto el rechazo (FJ 10) de la alegación del
Abogado del Estado referente a la vulneración del art.
149.1 CE, pues la Seguridad Social no se regula en la
Constitución como un derecho constitucional, que sería,
en su caso, el presupuesto de aplicación de dicho
precepto constitucional, sino que se integra en el Capítulo
III del Título Primero entre los principios rectores de la
política social y económica. Y ello, pese a que el
legislador (art. 1 LGSS, en el que se refunde el art. 1 Ley
26/1990) conciba el derecho de los españoles a la
Seguridad Social, como establecido en el art. 41 CE, lo que,
de ser constitucionalmente correcto, establecería las
bases para el juego del art. 149.1.1 CE.
8. Por todo lo expuesto, concluyo reafirmando que
los presentes conflictos de competencia deberían haber
sido estimados.
En tal sentido evacuo mi Voto.
Madrid, a dieciséis de diciembre de dos mil dos.
-Vicente Conde Martín e Hijas.-Javier Delgado Barrio.
-Firmado y rubricado.
Voto particular que formula el Magistrado don Roberto
García-Calvo y Montiel respecto de la Sentencia dictada
en los conflictos positivos de competencia acumulados
núms. 1207/99 y 1208/99
Con el máximo respeto a la decisión de la mayoría,
he de manifestar mi discrepancia tanto con los
razonamientos, como con de la fórmula resolutoria del
conflicto.
A pesar del esfuerzo argumentativo realizado, la
debilidad de los argumentos jurídicos asumidos
mayoritariamente impide justificar que las ayudas económicas
complementarias a favor de los perceptores de
pensiones no contributivas, establecidas por los Decretos de
la Junta de Andalucía, no estén integradas en el sistema
de Seguridad Social, con lo que se permite desestimar
los conflictos positivos de competencia. No sólo tal
esfuerzo resulta baldío, sino que me parece que la
decisión de la mayoría tiene una frágil justificación
constitucional y que sólo desde el nominalismo puede
sostenerse que las percepciones antedichas no están
integradas en el referido sistema. Afirmar lo contrario, como
se hace en la decisión de la que disiento, implica en
mi opinión alterar la estructura básica de los principios
de la Seguridad Social y, consecuentemente, el sistema
de distribución de competencias. Me parece, incluso,
además, que la decisión de la mayoría supone quebrar
la doctrina del Tribunal en la materia.
De ahí que deba expresar mi discrepancia
insuperable, que justifico como sigue:
1) La doctrina hasta ahora elaborada por el Tribunal
(véanse las SSTC 76/1986, 148/1996 y 171/1998)
se refiere a la legislación y práctica nacional e
internacional para definir el concepto de asistencia social.
Siendo esto así debe tenerse presente que, incluida o
no dentro de un sistema de Seguridad Social, lo que
caracteriza a la asistencia social es la demostración del
estado de necesidad y la carencia de medios de quien
solicita este tipo de prestación social. Como se ha puesto
de relieve doctrinalmente, lo consustancial a la asistencia
social es la "prueba de la necesidad", como lo era para
la beneficencia a la que sucede. Basta un ligero repaso
a los antecedentes legislativos y jurisprudenciales para
ratificar la anterior conclusión doctrinal que, a mi juicio,
sigue estando vigente.
2) La decisión de la mayoría parte de la base de
que las ayudas económicas complementarias (de
carácter extraordinario y pago único) a favor de los
perceptores de pensiones no contributivas que establecen los
Decretos de la Junta de Andalucía 284/1998 y
62/1999 son auxilios económicos de naturaleza
específica y distinta de las técnicas prestacionales de
Seguridad Social (FJ 9), de manera que se incardinan en
la materia de asistencia social que es competencia de
las Comunidades Autónomas de conformidad con el art.
148.1.20 CE, y no en el títuloestatal del art. 149.1.17
CE (legislación básica y régimen económico de la
Seguridad Social). Sin embargo, como trataré de demostrar
a continuación, para llegar a esta conclusión resulta
obligado reinterpretar la doctrina sentada en la STC
76/1986 (reiterada por las posteriores SSTC 146/1986
y 171/1998, que desde luego también se citan en la
STC que nos ocupa). Así, afirma (FJ 6) que la inclusión
de los perceptores de las ayudas asistenciales en el
aistema de la Seguridad Social no puede ser criterio
determinante para el deslinde competencial, poniendo como
ejemplo los "salarios mínimos de inserción" aprobados
por las Comunidades Autónomas, que no han sido objeto
de impugnación por el Estado.
No puedo estar de acuerdo con tal afirmación, porque
implica que el deslinde competencial depende de una
circunstancia ajena al propio Tribunal Constitucional
como es la decisión del Estado de no impugnar las
distintas normativas autonómicas sobre rentas o salarios
mínimos de inserción. Parece dudoso que la decisión
del Tribunal sobre un conflicto de competencias concreto
pueda venir predeterminada por el hecho de que existan
normas autonómicas de contenido supuestamente
semejante al enjuiciado (y resulta muy discutible que
la naturaleza de las rentas o salarios mínimos de
inserción sea equiparable en los términos que pretende la
Sentencia comentada a las ayudas complementarias de
pensiones no contributivas aprobadas por la Junta de
Andalucía).
3) Lo anterior no es lo único, pues, partiendo de
la antedicha premisa, se considera (FJ 7) que las
Comunidades Autónomas pueden legítimamente conforme al
art. 148.1.20 CE establecer ayudas de asistencia social
no solo "externas" sino también "internas" (esto es, para
beneficiarios del sistema de Seguridad Social), siempre
y cuando exista una situación de necesidad que lo
demande y con esas medidas asistenciales no se
interfiera el régimen jurídico básico de la Seguridad Social
ni su régimen económico (art.149.1.17 CE). Las razones
por las cuales se entiende que las ayudas
complementarias de pensiones no contributivas aprobadas por la
Junta de Andalucía cumplirían el requisito aludido de
no perturbar o interferir el régimen básico estatal se
exponen en el fundamento octavo.
Este fundamento es, a mi juicio, erróneo y, por ello,
rechazable por las siguientes razones:
a) Se afirma que el hecho de que los perceptores
de las ayudas sean perceptores de pensiones no
contributivas del sistema no altera dicho sistema, sino que
es una técnica de integración por remisión a otra norma,
como ya se dijo en la STC 76/1986. Esta afirmación
resulta tautológica y pretende en realidad eludir la
doctrina sentada en la STC 76/1986. En efecto, este no
es un argumento para demostrar que las ayudas
enjuiciadas no interfieren en el régimen de Seguridad Social,
sino la reiteración de la premisa de partida ya expuesta,
conforme a la cual la doctrina de la STC 76/1986 debe
ser reinterpretada entendiendo que las Comunidades
Autónomas pueden, al amparo del art. 148.1.20 CE,
establecer ayudas de asistencia social no solo "externas"
sino también "internas", es decir, para pensionistas del
sistema de Seguridad Social.
b) Se dice también que en tanto que las pensiones
no contributivas presentan, como el resto de
prestaciones de la Seguridad Social, una tendencia de unidad
y estabilidad en el tiempo y el conjunto del territorio
nacional, las ayudas consideradas se limitan al espacio
territorial de Andalucía y se otorgan por una sola vez,
por lo que no complementan las pensiones no
contributivas "de un modo que pueda ser calificado como
específico de la Seguridad Social". De nuevo se trata
de huir de la doctrina sentada a partir de la STC
76/1986, pero con argumentos en absoluto
convincentes: dejando a un lado la obviedad de que las
prestaciones de Seguridad Social afectan al conjunto del
territorio nacional mientras que las prestaciones asistenciales
que apruebe una Comunidad Autónoma afectan al
ámbito territorial respectivo, tal argumentación olvida que el
sistema de Seguridad Social contempla tanto
prestaciones vitalicias o indeterminadas en el tiempo (pensiones),
como prestaciones temporales (subsidios); y tanto
prestaciones de pago periódico (pensiones y subsidios), como
prestaciones de pago único, por una sola vez
(prestaciones a tanto alzado).
c) El tercer argumento es que las pensiones no
contributivas son actualizables anualmente (art. 52 LGSS),
mientras que las ayudas enjuiciadas no, ya que son de
pago único, de modo que la nota de permanencia de
la protección propia de la Seguridad Social es ajena a
estas ayudas, como se infiere además de que el Decreto
de creación "no revista el carácter de una verdadera
norma y se configure como un mero acto administrativo
de ejecución". Pues bien, al margen de esta sorprendente
afirmación (que parece confundir dos planos o
momentos diferentes: el normativo o de aprobación de las
ayudas por los Decretos 284/1999 y 62/1999 y el posterior
de pago de las ayudas a los beneficiarios concretos,
en virtud del oportuno acto administrativo de
reconocimiento del derecho y ordenación del pago
consiguiente), en realidad no se trata de un razonamiento añadido
sino de una mera reiteración del argumento precedente
que ya hemos rechazado.
d) La última argumentación de la Sentencia
aprobada es que las pensiones no contributivas forman parte
del patrimonio de la Seguridad Social y se integran en
la "caja única" del sistema, en tanto que las ayudas
complementarias cuestionadas se financian con cargo
a créditos de los presupuestos de la Comunidad
Autónoma andaluza, por lo que no afectan a la caja única
ni quebrantan la unidad económica del sistema de
Seguridad Social. Nada hay que objetar a este razonamiento
(más allá de observar la imprecisión técnica de la
redacción: los fondos con que se atiende al pago de las
pensiones no contributivas forman parte del patrimonio de
la Seguridad Social; las pensiones, contributivas o no
contributivas, forman parte del patrimonio del
beneficiario que las percibe), sino sólo señalar que no es un
argumento suficiente, ni aún por vía de
suplementariedad, para justificar que las ayudas complementarias
cuestionadas tengan encaje en el art. 148.1.20 CE y
no invaden la competencia estatal del art. 149.1.17 CE.
En definitiva, la cuestión se reduce a una vuelta al punto
de partida: la afirmación, poco más que apodíctica, de
que el art. 148.1.20 CE admite que las Comunidades
Autónomas establezcan ayudas asistenciales
complementarias para los perceptores de prestaciones de la
Seguridad Social, soslayando la doctrina sentada en las
SSTC 76/1986 y 146/1986 y reiterada en la STC
171/1998 que, dictada cuando ya existía (desde 1990)
el nivel no contributivo del Sistema de Seguridad Social
(y ya se habían dictado muchas de las normas
autonómicas sobre rentas y salarios mínimos de inserción
a que se refiere la Sentencia comentada), se insiste en
declarar que el título contemplado en el art. 148.1.20
CE "abarca una técnica de protección fuera del sistema
de la Seguridad Social".
4) En otro orden de consideraciones, resulta incluso
discutible que las ayudas complementarias aprobadas
por la Junta de Andalucía cumplan el presupuesto
esencial de la asistencia social relativo a la demostración
del estado de necesidad, a pesar de que así se afirme
en la tesis mayoritaria. En efecto, en el FJ 7 se da por
sentado que estas ayudas se otorgan por la Comunidad
Autónoma al apreciar una situación real de necesidad
en los perceptores de las pensiones no contributivas.
Sin embargo, si se leen con detenimiento los Decretos
impugnados se observa que no existe en modo alguno
nada parecido a lo que se denomina "prueba de
necesidad", que por definición ha de ser individualizada. Las
ayudas se otorgan, indiscriminadamente, y mediante una
cantidad idéntica en todos los casos, a todos los
perceptores de pensiones no contributivas (que lleven
percibiendo la pensión con tres meses de antelación al
menos a la fecha de pago de las ayudas) residentes
habitualmente en Andalucía. En suma, se trata de una
medida que pretende, en realidad, un incremento lineal
de las pensiones no contributivas en Andalucía durante
un ejercicio económico determinado, como
paladinamente se reconoce en el preámbulo del Real Decreto
284/1998, lo que difícilmente parece compatible con
el concepto de asistencia social que, como ya expuse,
vienen manejando tanto el legislador, como la doctrina
y este mismo Tribunal. Si la asistencia social se define,
según las SSTC 76/1986 y 146/1986 como un
"mecanismo protector de situaciones de necesidad
específicas", el examen particularizado de la existencia de
la situación de necesidad resulta indeclinable para
averiguar si estamos ante un verdadero instrumento de
asistencia social o si, por el contrario, bajo la invocación
de este título se esconde sencillamente un instrumento
que pretende romper para un determinado territorio del
Estado la unidad de protección del sistema de Seguridad
Social, con la inaceptable consecuencia de establecer
diferencias de trato entre los beneficiarios de dicho
Sistema en función del territorio donde tengan establecida
su residencia habitual, en patente contradicción con lo
dispuesto en los arts. 138.2, 139.1 y 2 y 149.1.1 CE.
Lo curioso es que, negándolo en el fondo, la decisión
de la mayoría afirma compartir lo anterior.
5) Recuérdese, en fin, que la STC 124/1989, de
7 de julio, declaró (FJ 3) que "del art. 149.1.17 de la
Constitución no puede extraerse la apresurada
conclusión de que en materia de régimen económico de
Seguridad Social el Estado retenga sólo potestades
normativas. Que ello no es así se deduce sin dificultad de un
análisis sistemático, histórico y teleológico del precepto
constitucional. El designio perseguido con el
acantonamiento del "régimen económico" dentro de la
compe
tencia exclusiva del Estado no ha sido otro, con toda
claridad, que el de preservar la unidad del sistema
español de Seguridad Social y el mantenimiento de "un
régimen público", es decir, único y unitario de Seguridad
Social para todos los ciudadanos (art. 41 de la
Constitución), que garantice al tiempo la igualdad de todos
los españoles en el ejercicio de los derechos y deberes
en materia de Seguridad Social (art. 149.1.1 de la
Constitución). Debe tenerse en cuenta a este propósito que
en el momento de aprobarse la Constitución había sido
ya creada la Tesorería General de la Seguridad Social
para hacer efectivos los principios de solidaridad
financiera y de unidad de caja, y este dato resulta relevante
para la correcta interpretación del art. 149.1.1 7, en
la medida en que, como cabe deducir de los
antecedentes y de los debates parlamentarios que culminaron
en la aprobación del texto del citado precepto
constitucional, la mención separada del "régimen económico"
BOLETÍN OFICIAL DEL ESTADO
como función exclusiva del Estado trataba de garantizar
la unidad del sistema de la Seguridad Social, y no sólo
la unidad de su regulación jurídica, impidiendo diversas
políticas territoriales de Seguridad Social en cada una
de las Comunidades Autónomas".
En consecuencia, expreso mi disentimiento con la
decisión de la mayoría tal como he tratado de justificar.
Pero, además, quiero expresar mi profunda preocupación
por las implicaciones que esta decisión puede tener en
el futuro si, como seguramente ocurrirá, ésta se
reproduce normativamente, pues estimo que tiene un
indudable efecto perturbador sobre el sistema general de
la Seguridad Social y sobre los principios que lo informan
(unidad, solidaridad e igualdad) por lo que tan negativa
consecuencia debió ser atajada por este Tribunal.
Madrid, a dieciséis de diciembre de dos mil dos.
-Roberto García-Calvo y Montiel.-Firmado y rubricado.
Fuente: Boletin Oficial del Estado (BOE) Nº 9 del Viernes 10 de Enero de 2003. Suplemento del Tribunal Constitucional, Tribunal Constitucional.